拉美的情況是，老齡化問(wèn)題可能比經(jīng)濟(jì)成就先至。拉美已經(jīng)成為全球養(yǎng)老金制度改革的“實(shí)驗(yàn)室”。

　　拉美過(guò)去以高出生率、龐大的家族和勞動(dòng)力的長(zhǎng)期過(guò)剩而著稱(chēng)，其曾經(jīng)面臨的主要挑戰(zhàn)是人口過(guò)于年輕，增長(zhǎng)過(guò)于迅速。

　　但是拉美現(xiàn)在正在經(jīng)歷重大的人口轉(zhuǎn)型。包括巴西、智利和墨西哥等在內(nèi)的許多拉美國(guó)家人口生育率在過(guò)去數(shù)年里持續(xù)下降，現(xiàn)在已經(jīng)接近甚至低于2.1的人口更替水平。與此同時(shí)，人均壽命不斷延長(zhǎng)，已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國(guó)家水平。在這種情況下，拉美國(guó)家的老齡化問(wèn)題大大提速。

　　聯(lián)合國(guó)發(fā)布的一份報(bào)告指出，未來(lái)幾十年內(nèi)65歲及以上老人在拉美國(guó)家人口中的比例將增長(zhǎng)3倍，從2005年的6.3%將攀升到2050年的18.5%。這意味著，拉美將面臨全世界最大規(guī)模的老齡化浪潮。

　　這對(duì)拉美國(guó)家提出了兩項(xiàng)挑戰(zhàn)：一是改革國(guó)家養(yǎng)老制度，使之能夠在不給年輕一代帶來(lái)千鈞重負(fù)的同時(shí)，給老人提供足夠的支持和保障。

　　二是提高人民的生活水平。美國(guó)、歐洲和日本雖然也面臨人口老齡化問(wèn)題，但是它們?cè)诖酥�前已�?jīng)富裕起來(lái)，而拉美國(guó)家的情況是，老齡化問(wèn)題可能比經(jīng)濟(jì)成就先至。除非拉美國(guó)家能夠增加經(jīng)濟(jì)多樣化發(fā)展路徑，成功推進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，否則經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡肯定要為人口老齡化浪潮付出代價(jià)，甚至出現(xiàn)人道主義老齡化危機(jī)。

　　為應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)，拉美正努力改進(jìn)。在養(yǎng)老制度方面，拉美國(guó)家已經(jīng)成為全球養(yǎng)老金改革的“實(shí)驗(yàn)室”。

　　養(yǎng)老金改革利弊之辯

　　智利上世紀(jì)80年代初成為先行者，大力推行養(yǎng)老金制度改革，力圖從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付公共養(yǎng)老體系轉(zhuǎn)型為基于養(yǎng)老金基金的個(gè)人養(yǎng)老體系。從智利開(kāi)始，拉美其他九個(gè)國(guó)家也逐漸改革了其國(guó)家公共養(yǎng)老金體系，至少部分開(kāi)始轉(zhuǎn)為以養(yǎng)老金基金為基礎(chǔ)。

　　智利和墨西哥將其公共養(yǎng)老金體系進(jìn)行了完全的“私有化”。巴西仍然堅(jiān)持純粹的現(xiàn)收現(xiàn)付制度，隨著人口老齡化速度加快，這給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了極大負(fù)擔(dān)，因此巴西也建立了自愿的養(yǎng)老基金作為補(bǔ)充。

　　全球金融危機(jī)和股市的跳水開(kāi)始讓很多拉美國(guó)家的政策制定者們質(zhì)疑，將養(yǎng)老制度的安全置于投資性質(zhì)的基金回報(bào)制度之上是否明智。阿根廷干脆在2008年11月采取了國(guó)有化養(yǎng)老金基金的行動(dòng)，重新實(shí)行純粹的現(xiàn)收現(xiàn)付制度，該國(guó)上世紀(jì)90年代曾經(jīng)引入了現(xiàn)收現(xiàn)付和個(gè)人賬戶(hù)選擇并行的雙重養(yǎng)老金制度。

　　一項(xiàng)有效的養(yǎng)老政策必須從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，毫無(wú)疑問(wèn)，拉美個(gè)人養(yǎng)老的投資性養(yǎng)老基金制度可以克服工齡的制約，將更高的收益普及到那些繳費(fèi)不高的人。當(dāng)然，這種體系不可避免地將收益與金融市場(chǎng)緊密聯(lián)系起來(lái)，但大部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為可以通過(guò)嚴(yán)格的規(guī)則防范和降低風(fēng)險(xiǎn)。

　　金融風(fēng)險(xiǎn)不可能被完全規(guī)避，但是傳統(tǒng)公共養(yǎng)老金制度的政治風(fēng)險(xiǎn)一樣也不可能被完全清除。這里所謂的政治風(fēng)險(xiǎn)，是指政治家們迫于經(jīng)濟(jì)壓力縮減公共養(yǎng)老金的支出。隨著拉美人口的老齡化和退休人員數(shù)量的飆升，這種風(fēng)險(xiǎn)將大大增加。

　　對(duì)拉美養(yǎng)老制度的最大擔(dān)憂(yōu)，是正規(guī)養(yǎng)老金制度覆蓋的范圍有限。拉美非正式的勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)模龐大，這意味著相當(dāng)數(shù)量的工人無(wú)法按時(shí)向公共養(yǎng)老金體系繳納費(fèi)用。在許多國(guó)家，絕大多數(shù)工人到了退休年齡，只能領(lǐng)取為數(shù)不多的養(yǎng)老金，甚至沒(méi)有養(yǎng)老金。他們必須依賴(lài)于社會(huì)救助，或者尋求傳統(tǒng)的家庭資助體系的幫助，才能免于挨餓受凍。例如在巴西，有些地方只有12%～20%的人口享受某種形式的養(yǎng)老金。

　　如今拉美人還相對(duì)年輕，因此面對(duì)老年人高度依賴(lài)于社會(huì)資助的情況，還能負(fù)擔(dān)和應(yīng)對(duì)。但是到2030年或者2050年，老齡化問(wèn)題越來(lái)越明顯時(shí)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本將異常巨大。

　　拉美的養(yǎng)老問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，然而令人擔(dān)憂(yōu)的是，雖然拉美地區(qū)近年來(lái)的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境形勢(shì)喜人，但是經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的繁重規(guī)則依然制約了該地區(qū)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。許多專(zhuān)家指出，拉美國(guó)家普遍在人才方面投入不足，而這一點(diǎn)是東亞國(guó)家經(jīng)濟(jì)騰飛的關(guān)鍵。

　　不僅如此，拉美國(guó)家的非正式經(jīng)濟(jì)成分絲毫沒(méi)有萎縮的跡象，甚至在一些國(guó)家仍欣欣向榮。同時(shí)，盡管貧困程度出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)，但是拉美國(guó)家歷史上一直存在的高度不平等沒(méi)有絲毫改變，即使該地區(qū)發(fā)展最快的經(jīng)濟(jì)體也是如此。

　　先行者智利

　　眾所周知，智利養(yǎng)老金改革取得了舉世矚目的成就。在智利的帶動(dòng)下，已有20多個(gè)國(guó)家在全球社會(huì)保障制度改革進(jìn)程中進(jìn)行了養(yǎng)老金私有化改革，從而掀起了一股養(yǎng)老基金投資資本市場(chǎng)的熱潮。

　　智利的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是20世紀(jì)20年代早期建立起來(lái)的。在改革之前，智利的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃名義上都是采取“部分積累”模式，政府只規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的大體框架，但并沒(méi)有規(guī)定全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃實(shí)施方案。到1979年，智利全國(guó)總共建立了32個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，社會(huì)上有超過(guò)100個(gè)不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，相同的繳費(fèi)額可能與養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃參與人員退休后獲得的養(yǎng)老金待遇差別很大。這種制度設(shè)計(jì)的缺陷，導(dǎo)致部分參保人繳費(fèi)積極性下降。

　　此外，自20世紀(jì)70年代初期開(kāi)始，智利整體經(jīng)濟(jì)形式開(kāi)始出現(xiàn)滑坡。由于財(cái)政收支上的失衡，收入分配不公以及低效的管理體制等方面的原因，養(yǎng)老金制度逐步陷入危機(jī)。

　　20世紀(jì)70年代皮諾切特軍政府上臺(tái)后，智利的養(yǎng)老金改革真正開(kāi)始。皮諾切特政府實(shí)行開(kāi)放的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策，以私有化為基本特征的養(yǎng)老金改革方案是其中的重要組成部分。

　　1980年11月，智利政府公布新的養(yǎng)老金制度法案，它廢除原現(xiàn)收現(xiàn)付制，引入了個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金計(jì)劃。新制度自1981年5月起開(kāi)始正式實(shí)施，它的基本特征為：(1)為每個(gè)雇員建立養(yǎng)老金個(gè)人賬戶(hù)，雇員10%(占工資)的繳費(fèi)全部存入個(gè)人賬戶(hù)；(2)成立單一經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的養(yǎng)老金管理公司(AFPs，Pension Fund Managers)，負(fù)責(zé)養(yǎng)老金賬戶(hù)管理；(3)雇員自由選擇AFPs，退休時(shí)養(yǎng)老金給付由賬戶(hù)積累資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為年金或按計(jì)劃領(lǐng)取；(4)成立養(yǎng)老基金監(jiān)管局(SAFP)，對(duì)AFPs進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管，并由政府提供最低養(yǎng)老金擔(dān)保。

　　改革的設(shè)計(jì)者們希望養(yǎng)老金革命能夠削減日益上揚(yáng)的養(yǎng)老金成本，提高工人生活水平，培育智利資本市場(chǎng)發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從宏觀層面看，養(yǎng)老金改革取得了令人矚目的成就。養(yǎng)老金支出在GDP中的份額逐漸下降，上世紀(jì)80年代時(shí)的比例是6%，如今這個(gè)數(shù)字為3%。智利政府認(rèn)為，下降的趨勢(shì)將繼續(xù)保持，到2020年轉(zhuǎn)型完全達(dá)成時(shí)，養(yǎng)老金支出將僅占GDP的1.6%。

　　在過(guò)去25年間，智利私營(yíng)養(yǎng)老基金取得了高額的投資回報(bào)。歷史上養(yǎng)老基金累計(jì)平均每年的投資回報(bào)率達(dá)到10%，盡管期間收益率呈現(xiàn)出較大的波動(dòng)性，但從總體結(jié)果上看回報(bào)率水平非常高。

　　養(yǎng)老基金在智利資本市場(chǎng)中的地位至關(guān)重要。至2003年末，養(yǎng)老基金已成為智利國(guó)內(nèi)定期存款和銀行債券、政府債券和可抵押債券的最大投資者，是公司債券的第二大投資者(僅次于保險(xiǎn)公司)。

　　不過(guò)問(wèn)題依然存在，多種研究顯示，該制度的回報(bào)很可能只會(huì)給許多參加者提供讓人失望的收入，另有為數(shù)眾多的人，特別是貧窮階層和自由職業(yè)者，將根本得不到任何益處。

　　雖然大多數(shù)智利人在其工作期限內(nèi)向養(yǎng)老金體系繳納部分收入，但是只有少數(shù)人定期按時(shí)繳納。最低養(yǎng)老金的結(jié)構(gòu)降低了低收入勞動(dòng)者繳納養(yǎng)老金的積極性。

　　不過(guò)，最重要的問(wèn)題是智利勞動(dòng)力市場(chǎng)中自我雇用和非正式工作的人比例相當(dāng)高。從20世紀(jì)80年代初開(kāi)始，智利約四分之一的勞動(dòng)人口為自雇人士，其他一些人工作時(shí)斷時(shí)續(xù)，還有些人出于家庭或其他原因退出勞動(dòng)力市場(chǎng)。許多人現(xiàn)在從事兼職工作或季節(jié)性工作。

　　因此，2006年總統(tǒng)選舉時(shí)，智利已經(jīng)達(dá)成廣泛共識(shí)，養(yǎng)老金體系需要進(jìn)一步的改革。不過(guò)，對(duì)于改革的具體措施，智利各界人士仍未統(tǒng)一意見(jiàn)。

　　作者：Richard Jackson， Rebecca Strauss，Neil Howe 出處：美國(guó)戰(zhàn)略和國(guó)際研究中心 編譯：馮云

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