從美國政府公布的改革方案看，美國金融監管體系改革總體上對防范金融風險具有積極意義，但真正付諸實施仍面臨不少困難

　　畢吉耀

　　近日，美國總統奧巴馬發表電視講話，宣布要對美國的金融監管體系進行大規模的全面改革，消除金融監管漏洞，防止再度發生嚴重的金融危機。與此同時，美國財政部公布了題為“金融監管改革：新的基礎”的金融監管改革白皮書，由此拉開了美國上世紀30年代大蕭條以來最大規模的金融體系改革序幕。這份長達88頁的金融改革方案一經公布，立刻引起美國金融界和國際社會的廣泛關注，各種意見、評論和爭議充斥世界各大報章。雖然美國政府提出的金融體系改革方案最終還需通過國會的審議批準才能付諸實施，但由于方案的起草過程廣泛征求金融界、監管當局、學術界以及國會議員的意見，因此最終獲得國會批準的可能性較大。從美國政府公布的改革方案看，美國金融監管體系改革總體上對防范金融風險具有積極意義，但真正付諸實施仍面臨不少困難。

　　美國金融監管體系改革的核心內容

　　美國財政部公布的金融監管白皮書認為，近兩年美國經歷了大蕭條以來最嚴重的金融危機，迫使美國政府不得不采取超乎尋常的措施來穩定金融體系和減輕金融危機對各種經濟活動的沖擊。造成這場嚴重金融危機的原因眾多，其根源可以追溯到過去幾十年來美國對其金融市場和金融機構的靈活性、效率和自我修正功能過于自信，致使金融機構放松信貸標準、忽視對金融創新產品的風險管理、盲目擴大金融杠桿背書、資產證券化缺乏透明度、投資者過分依賴信用評級機構、薪酬制度過分重視短期利潤而犧牲長期價值，結果導致金融風險不斷積聚，最終釀成嚴重的金融危機。而金融監管體系存在的漏洞和缺陷也弱化了政府監控、防止和處置金融體系積聚的風險的能力，特別是沒有一個監管機構負責保護經濟金融體系的穩定；對銀行控股公司缺乏全面監管，只注重保護所屬銀行；允許投資銀行在不同的監管機構管轄下選擇不同的經營體制，從而逃避對資本充足率和杠桿率的限制；對實際上擁有保險儲蓄的保險公司等金融機構在技術上認定為“非銀行”，從而規避對商業銀行的更加嚴格的監管；等等。正是由于這些缺陷，使得政府在這場金融危機過程中，只能在動用財政資金對面臨破產的大型金融機構注資救援以穩定整個金融體系或者聽任這些金融機構破產從而進一步加劇金融危機之間進行艱難選擇。因此，為了恢復對整個金融體系的信心，減輕金融危機對實體經濟的影響，必須對金融監管體系進行全面改革，建立一種更加簡單和有效的保護消費者和投資者利益、鼓勵金融創新并能適應金融市場發展需要的金融監管體系，以促進經濟的可持續復蘇。

　　白皮書提出金融監管體系改革要實現以下五個關鍵目標：

　　一是強化對金融機構的監管，將所有可能對金融體系造成顯著風險的金融機構全面納入監管范圍，明確金融監管機構的責任。為此，白皮書建議由財政部牽頭組建一個由各金融監管機構參加的新的金融服務監督委員會(Financial Services Oversight Council)，負責監控識別可能出現的系統性風險和改善各監管機構之間的合作；賦予美聯儲監管所有可能對金融穩定構成威脅的金融機構的權力，即使這些金融機構并不擁有銀行；強化對所有金融機構的資本充足率和其他審慎標準的監管，對從事多種金融業務、關聯性高的大型金融機構實行更高的標準；建立新的全國銀行監管機構負責監管所有在聯邦政府注冊的銀行；廢除允許某些存款機構規避美聯儲對銀行控股公司進行監管的聯邦儲蓄條例和其他存在漏洞的規定；對對沖基金和其他私人資本投資顧問實行向證券交易委員會登記制度。

　　二是建立金融市場的全面監管體系，確保金融市場能夠應對系統性危機和個別大型金融機構倒閉的沖擊。為此，白皮書建議加強對資產證券化市場的監管，包括增強市場透明度、對信用評級機構實行更加嚴格的監管，以及要求貸款證券化過程中的發行人和創設人保留財務利益等；對所有柜臺交易的金融衍生品進行全面監管，并實行集中清算；賦予美聯儲監管支付、清算和結算系統的新權力。

　　三是保護消費者和投資者免受金融欺詐，通過強化對消費者金融服務和投資市場的一致監管，重建金融市場信心。為此，白皮書建議設立新的消費者金融保護機構，確保消費者在接受所有金融部門服務時免受不公平、欺詐性和暗藏玄機的合同條款的侵害，消費者金融保護機構有權取消或廢止金融機構單方面設立的不公正金融服務條款；為對消費者提供金融產品和服務的各類金融機構建立更加公平的競爭環境和實行更高的標準。

　　四是為政府提供處置金融危機所必需的工具，確保政府有足夠的權力和工具防范和處置金融危機，避免在危機發生時政府只能在救援和聽任金融機構倒閉之間進行選擇的尷尬局面。為此，白皮書建議建立新的機制，使得政府能夠在銀行控股公司或其他非銀行金融機構存在潛在倒閉風險并將威脅到金融體系穩定時提前加以處置；賦予美聯儲在不同尋常的緊急情況下提供應急貸款的權力，加強美聯儲在防范金融危機方面的責任。

　　五是提高國際監管標準和改善國際合作，通過促進建立更加協調一致的國際金融監管標準和體系，加強對全球資本市場、跨國金融機構和金融活動等方面的監管，以應對金融風險和危機的跨國傳播。白皮書提出美國要在20國集團峰會、金融穩定委員會和巴塞爾銀行監管委員會等國際機構中發揮更加強有力的領導作用，推動國際金融監管和金融政策協調。

　　美國金融監管體系改革對防范金融風險具有積極意義

　　由美國次貸危機引發的全球性金融危機對世界各國經濟都造成嚴重沖擊，導致世界經濟陷入第二次世界大戰以來最嚴重的衰退。雖然導致當前這場全球性經濟金融危機的原因眾多，但美國長期以來放松金融監管，特別是對大型金融機構的金融創新活動和各種復雜的結構性金融衍生產品缺乏起碼的約束和監管，對貸款證券化過程中風險轉移和積聚疏于管理，縱容對沖基金等高風險金融機構的投機活動等，對造成當前這場波及全球的國際金融危機負有不可推卸的責任。奧巴馬政府提出的金融監管體系改革方案總體上具有較強的針對性，對堵塞美國的金融監管漏洞、強化金融監管和防止金融風險積聚引發新的系統性金融危機具有積極意義。

　　首先，改革方案賦予美聯儲對金融體系的系統風險進行監管和預先處置的權力，將改變美國現有監管體系中多頭管理、協調困難、對金融體系系統性風險無人監管的局面，有利于整合現有的金融監管體系，強化政府對系統性金融風險的監測和防范。在美國現有的監管體系下，雖然銀行、證券、期貨、保險等不同金融業務都有不同的監管機構負責監管，但對從事各類高度關聯的復雜金融活動的大型金融機構特別是銀行控股公司的資本負債情況、資本充足率、金融杠桿率、表外業務，以及風險防控機制等卻缺乏必要的約束和統一監管，而一旦這類機構出現問題甚至破產倒閉，往往造成連鎖反應，威脅到整個金融系統的穩定。因此，賦予美聯儲對大型金融機構的監管權力，在一定程度上有助于防范系統性金融風險，維護金融體系的穩定。

　　其次，改革方案將金融衍生品交易、對沖基金和信用評級機構等納入監管范圍是一大亮點。資產證券化是美國金融市場運行和金融創新的基礎，也是滋生和積聚系統性金融風險的重要原因。由于能夠將貸款出售給投資銀行等大型金融機構，放貸機構為追求盈利往往放松貸款條件擴大貸款；大型金融機構則憑借高級信用評級設計出各種復雜的結構性金融產品將收購來的抵押貸款轉化為資產支持證券(ABS)在資本市場和貨幣市場上銷售，將風險進一步轉嫁給各類投資人。為提高資產支持證券的信譽和投資吸引力，又衍生出諸如債務擔保憑證(CDO)和信用違約互換(CDS)等各類金融衍生品，投資者只能憑借評級機構的評級報告進行投資，無從了解所購買的金融產品的真實風險。由于在資產證券化過程中各相關金融機構都大型金融機構注資救援以穩定整個金融體系或者聽任這些金融機構破產從而進一步加劇金融危機之間進行艱難選擇。因此，為了恢復對整個金融體系的信心，減輕金融危機對實體經濟的影響，必須對金融監管體系進行全面改革，建立一種更加簡單和有效的保護消費者和投資者利益、鼓勵金融創新并能適應金融市場發展需要的金融監管體系，以促進經濟的可持續復蘇。

　　最后，設立新的消費者金融保護機構，不僅有利于在信用卡、住房抵押貸款和儲蓄投資等金融交易中保護消費者利益，而且有利于加強對消費者金融服務的監管和降低金融風險。以往，金融機構在向消費者提供各類金融服務時，往往通過設計各種復雜的金融產品來掩蓋各類抵押貸款產品的真實風險和收益狀況，甚至在合同中加入各種不公平甚至具有欺騙性的條款，導致消費者難以獲得金融產品的真實信息，從而接受可能不具備償還能力的貸款或存在風險陷阱的金融產品。這些行為不僅嚴重侵害了消費者權益，而且產生了諸多金融風險隱患。次貸危機爆發的一個重要原因，就是不具備償還能力的貸款買房人并不完全了解房價下跌，可變利率隨后大幅上升，以及違約成本等方面的信息而盲目貸款，最終引發金融危機。因此，設立新的機構強化對消費者的保護，制止不公平的條款和交易，有助于從源頭上降低金融風險。

　　總之，美國政府提出的金融監管體系改革方案，無論是在整合簡化現有金融監管體系、填補監管空白，還是在保護消費者和投資者利益，以及強化對金融機構、金融產品和金融交易的監管等方面，都試圖作出全面的改革，這對于糾正美國金融監管體系的種種弊端，提高監管效率，防范系統性金融風險，重建對金融市場的信心都具有積極意義。

　　美國金融監管體系改革任重道遠

　　雖然美國政府提出的金融監管改革方案描繪出了未來美國金融監管體系的藍圖，并且也凝聚了相當廣泛的共識，但對該方案的許多內容仍存在諸多批評和質疑，在國會審批過程中勢必引發更加激烈的辯論，有些條款和內容也會被修改。即便最終獲得國會通過，在實施過程中也會面臨不少困難。

　　首先，此次金融危機重創美國金融體系，導致經濟嚴重衰退和失業大量增加，改革現有金融監管體系，防止今后再次出現類似的金融危機，已經成為美國政界的共識。但是，在加強政府監管和奉行自由市場經濟原則之間仍存在廣泛爭議。一些人士擔心奧巴馬政府加強金融監管可能強化政府對美國金融業的干預，違背自由競爭和市場經濟原則，最終導致美國金融體系效率下降；另一些人士認為金融問題是一個高度復雜且專業性很強的問題，加強監管雖然沒有錯，但并不能從根本上消除金融風險和危機，只不過是延緩危機的爆發和減弱危機對經濟的沖擊，沒有必要對現行的監管體系進行如此大規模的改革，而應把重點放在提高監管的有效性上。這些意見和原則上的分歧，有可能對奧巴馬政府的金融監管改革努力形成障礙。

　　其次，就改革方案的具體內容而言，不少人對賦予美聯儲廣泛的監管權力存有疑慮，擔心美聯儲成為沒人監管的“超級監管人”而濫用監管權力，同時對美聯儲是否有能力識別和清除導致目前金融危機的各種系統性風險也表示懷疑。作為中央銀行，美聯儲的主要職責仍然應該是負責貨幣政策的制定和實施，促進經濟增長和防止通貨膨脹。如果把太多的精力放在金融監管方面，有可能弱化其在貨幣政策制定方面的能力，從而不利于美國經濟增長和就業增加。

　　再次，對于把金融衍生品交易和對沖基金納入監管范圍，金融界的反對聲音很大，擔心過于全面和嚴格的監管有可能妨礙美國的金融創新，束縛金融機構進行金融創新的手腳，從而降低美國金融體系的活力。這些認識認為，雖然不適當的金融創新確實放大了金融風險，但引發此次金融危機的根本原因卻是政府宏觀經濟政策的失當。如果不是布什政府時期過于寬松的貨幣政策和擴張性的財政政策，美國的房地產價格也不會持續大幅上漲，而貨幣政策的過快轉向引發房價下跌才是引發次貸危機的重要原因，不能把過錯過分歸咎于金融衍生品交易和對沖基金。

　　最后，在美國的聯邦分權體制下，美國現行的監管體系錯綜復雜，聯邦政府與州政府都對金融機構和金融活動具有不同的監管權限，銀行、保險、證券和期貨等不同領域的監管規則既有重疊也有沖突，即便奧巴馬政府的改革方案獲得國會通過，實施起來也困難重重，金融監管體系的改革和整合涉及方方面面的權益和法規調整，很難在短期內完成，寄希望于金融監管體系改革來穩定美國的金融體系和促進美國經濟的復蘇可能只是一種幻想。■

　　作者單位：中國人民大學中國經濟改革與發展研究院

　　(責任編輯 趙雪芳)

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