新的金融監管改革方案旨在借此恢復人們對美國金融體系的信心，防止類似于當前金融危機的再度發生。方案的重點是賦予美聯儲以監管整個金融體系的新權力，同時創立一家新的個人消費者保護機構

　　包明友

　　2009年6月17日，美國總統奧巴馬率領包括財長蓋特納、美聯儲主席伯南克、國家經濟委員會主任薩默斯以及其他金融監管機構負責人和業界代表，在白宮正式對外發布了題為“金融監管改革：新的基礎”(Financial Regulatory Reform: A New Foundation)的金融監管改革白皮書。白皮書長達88頁，分5個部分詳細闡述了改革的主要內容。這份經過長時間醞釀而提出的改革計劃，被業界視為美國70年來最為全面的金融監管改革路線圖，一旦通過必要的立法程序付諸實施，它必將對美國金融市場的發展產生深遠影響。

　　金融監管改革計劃的主要內容

　　加強促進對金融公司的監管

　　成立一家跨部門的金融服務監督委員會(Financial Services Oversight Council)，以促進監管信息共享和協作，甄別風險苗頭，為美聯儲確定一級金融控股公司(Tier 1 FHCs)提供咨詢。該委員會也將成為監管部門相互之間解決管轄權爭端的平臺。金融服務監督委員會的成員包括財政部長(兼任委員會主席)、美聯儲主席、全國銀行監管署(National Bank Supervisor)主任、消費者金融保護署(Consumer Financial Protection Agency)主任、證券交易委員會(SEC)主席、商品期貨交易委員會(CFTC)主席、聯邦存款保險公司(FDIC)主席以及聯邦住房金融局(FHFA)主任。委員會的辦事機構設在財政部，由財政部常任專家為其提供支持，其職責是為委員會提供履行職能所需的信息和資源。金融服務監督委員會有權向所有金融公司收集信息并將暴露風險提請監管部門注意并責成其作出回應的權力。

　　對所有相互關聯的大型金融公司實施并表監管。白皮書規定，無論金融公司旗下是否擁有參保存款機構(insured depository institution)，只要其合并規模、杠桿化程度以及關聯性足以令其倒閉對金融穩定產生威脅，則該金融公司(即一級金融控股公司)應接受并表監管。美聯儲擁有對一級金融控股公司進行并表監管的權力和義務，但需要在通過相關立法后就一級金融控股公司的定義作出具體規定，并且應在與財政部和外部專家磋商之后，于2009年10月1日之前提交建議書，以便更好地在其權力和職責范圍內調整架構和治理方式。

　　對所有銀行和銀行控股公司實施強化資本和其他審慎監管標準。財政部將牽頭成立一個由聯邦金融監管部門和外部專家組成的工作組，對銀行和銀行控股公司(包括一級金融控股公司)現行監管資本標準以及監管情況進行重新評估。

　　彌補銀行監管方面的漏洞。建議成立一家新的聯邦政府機構——全國銀行監管署(NBS)，負責對所有聯邦特許存款機構、外資銀行的聯邦分支機構及分理處實施審慎監管。

　　此外，改革計劃還建議由美聯儲接替SEC行使對投資銀行控股公司的監管，并要求所有管理資產超過一定數額的對沖基金(以及包括私募股權基金和風險資本基金的其他私人資本池)都應在SEC注冊。改革計劃還建議通過立法成立隸屬于財政部的全國保險辦公室(Office of National Insurance)以協調保險業政策和強化保險業監管。

　　建立對金融市場的綜合監管

　　強化對證券化市場的監管，要求發起人承擔證券化所產生的部分信用風險，市場參與者的薪酬應與標的貸款(underlying loans)的長期表現相一致。SEC應繼續提高證券化市場的透明度和標準化，對SEC建立的資產支持證券(ABS)發行商報告制度給予清晰的授權。此外，應繼續強化對信用評級機構的管理，監管機構在監管過程中應盡量減少使用信用評級結果。

　　對包括信用違約互換(CDS)在內的所有場外衍生產品交易建立綜合監管，目的是阻止這些交易活動對金融體系產生風險，促進市場的效率和透明度，防止市場操縱、欺詐和其他擾亂市場的行為。

　　進一步協調期貨和證券監管規定。CFTC和SEC應向國會建議，對有關管理條例和規定進行必要修改以協調對期貨和證券的監管。

　　保護消費者和投資者免受金融不當行為的侵害

　　設立新的消費者金融保護署(CFPA)作為從事消費者保護的聯邦級主要監管機構，對信貸、儲蓄、支付和其他金融產品及服務的消費者實施保護，并對上述產品和服務的提供商進行監管。

　　改革消費者保護措施。CFPA有權要求相關機構采取合理的信息披露方式，并與消費者進行充分的信息溝通，全面揭示消費者的權利以及他們所承擔的成本、損失和風險。

　　在加強投資者保護方面，SEC應擁有更大的權力。比如，要求提供投資建議的證券經紀交易商承擔相應的盡職責任；調整對投資顧問和證券經紀交易商的監管規則，以增加投資者保護的公平性。改革計劃還建議在金融服務監督委員會的領導下，成立金融消費者協調委員會(Financial Consumer Coordinating Council)。

　　給予政府應對金融危機的工具

　　主要內容包括創立銀行控股公司(包括一級金融控股公司)的破產清算體制，以避免其無序清算。新的清算體制是對現行清算體制的補充和完善。此外，改革計劃建議修改美聯儲的緊急貸款權限。

　　提高國際監管標準并改善國際合作

　　加強國際資本框架。建議巴塞爾銀行監管委員會(BCBS)采取以下措施繼續修改完善新資本協議，制定更加準確的適用于交易賬戶和證券化產品的風險權重，引進補充性杠桿比率并在2009年底以前改進對資本的定義。呼吁對新資本協議框架進行深入評估，以減少其順周期效應。

　　改善全球金融市場監管。敦促各國當局提高相關標準，改進對信貸衍生產品和其他場外交易衍生產品的監管，特別是通過中央清算對手的運用，按照20國集團倡議來改進這一監管，同時通過國際協調與合作提升相關監管標準。

　　改善對跨國金融公司的監管。建議金融穩定理事會(FSB)和各國當局貫徹20國集團的倡議，通過建立和持續發展監管聯席會議來共同加強對全球金融公司的監管。

　　改革危機預防和管理的權力機構和程序。建議BCBS抓緊改進全球金融公司的跨境處置體制，力爭在2009年底以前提出相關政策建議。敦促各國當局改進有關信息分享的制度安排，并貫徹FSB有關跨境危機管理的原則。

　　強化金融穩定理事會的職能。建議FSB在2009年9月以前完成其重組，并就改善全球金融穩定出臺新的制度性要求。

　　此外，改革計劃書還就擴大對對沖基金的監管范圍、改進金融公司高官的薪酬標準、改善會計標準和加強對信用評級公司的監管提出了建議，并呼吁對審慎監管、洗錢、恐怖融資以及稅收信息交流制定更嚴格的標準。

　　金融監管改革計劃是各方博弈的結果

　　這份全面的金融監管改革計劃是奧巴馬政府上臺以來推出的最具雄心的改革計劃之一。實際上，自目前這場重創美國金融經濟體系并席卷全球的金融危機爆發以來，無論是政府部門，還是學界、私人機構和市場參與者，普遍將金融監管的失敗作為引爆危機的原因之一。因此，奧巴馬政府上臺之后，在積極采取措施救助金融機構和刺激經濟復蘇的同時，也專門組織包括財政部副部長尼爾·威歐靈和國家經濟委員會副主任戴安娜·法雷爾為負責人的特別行動小組，專門研究改革金融監管體制問題。可以說，這份經過充分醞釀、審慎推出的全面監管改革計劃也是各方博弈的結果。

　　從監管機構的重新定義和職能分配來看，美聯儲的監管權限有所擴大，其監管范圍從銀行控股公司擴大到所有具有系統重要性的金融公司。但美聯儲原來負責的消費者保護職能被劃轉到新成立的消費者金融保護署，這意味著美聯儲原來在制定抵押貸款和信用卡貸款方面的權限被剝奪，而且這方面的改革還可能進一步涉及美聯儲整個治理結構的變動，特別是其下屬的12家地區聯邦儲備銀行，因為這些儲備銀行的職責有很大一部分與提供社區金融服務和保護消費者有關。此外，改革計劃還要求今后美聯儲在“緊急和特殊”情況下為金融公司提供資金援助時，必須先征得財政部長的書面同意，這無疑會有損美聯儲的獨立性。

　　從財政部方面來說，盡管其下屬的儲蓄監管辦公室(OTS)被撤銷，與貨幣監理署合并成立全國銀行監管署，但新成立機構仍然屬于財政部領導，只不過把原來對聯邦注冊的銀行機構的分割監管進行了整合。此外，新成立的金融監督委員會也設在財政部，由財政部長擔任主席，委員會對金融監管部門的監管爭端具有協調權力。可以說，這是財政部在這次金融監管改革中的重大勝利，這一結果不但說明財政部在這次改革計劃起草中發揮了主導作用，也證明了財政部長蓋特納和總統奧巴馬以及國家經濟委員會主任薩默斯之間非同尋常的個人關系。

　　至于聯邦存款保險公司(FDIC)，雖然它沒有爭取到對大型復雜金融公司的風險處置權，但其他方面的職能并沒有受到損失，仍然保留了對社區銀行的監管權和風險處置權。

　　美國證券交易委員會也在改革中有得有失，雖然失去了對投資銀行控股公司的監管權，但增加了對對沖基金和私募股權基金的管理權限，且在保護投資者方面的權力也有加強。

　　實際上，奧巴馬政府提出的這份金融監管改革計劃是仔細平衡了各方利益后提出的，政府深知每家監管機構在國會都有不同的支持力量，由于改革必然會觸及不同集團的利益，要提出更為大膽的改革計劃并得到通過將變得困難重重。在今年6 月初的一次高級研討會上，美聯儲副主席科恩和美國貨幣監理署主席杜根均表示：合并美國各監管部門、建立類似英國金融服務監管局這樣的統一機構并不實際；現實的做法是對目前的機制進行微調，彌補監管缺陷。杜根還開玩笑地說：美國這種政出多門的監管架構雖然在理論上不可行，但實際運作基本正常，而且即使設立單一監管機構的國家，也未能避免金融危機的爆發。

　　無論如何，到目前為止，美國政府提出的這種監管架構安排還只能說是各方博弈的初步結果。這份計劃還需要經過國會參眾兩院的辯論、修改和投票通過之后，才能成為新的法律。只有到那時，美國這場自上世紀30年代以來最為全面的金融監管改革才算是塵埃落定。

　　各界對金融監管改革計劃的初步反應

　　金融監管改革計劃書對外宣布之后，各界反應不一。眾議院銀行委員會主席、民主黨議員巴尼·弗蘭克認為奧巴馬的改革計劃內容大部分會如期獲得通過；但參議院銀行委員會主席克里斯多弗·多德則認為，關于擴大美聯儲對所有具有系統重要性金融公司的監管權還沒有定論，一切都還是未知數；紐約州民主黨參議員查爾斯·舒默也對增加美聯儲的監管權限抱懷疑態度，認為這與美聯儲的貨幣政策職能相沖突。實際上，國會有很多議員對擴大美聯儲的監管權限有不同意見，他們認為美聯儲在防范此次金融危機爆發方面負有不可推卸的責任，其疏于監管的行為導致金融機構過度冒險，最終釀成百年一遇的金融危機爆發，并使全球經濟陷入自大蕭條以來最嚴重的衰退。

　　為化解議員們對美聯儲作為超級監管機構的擔憂，政府采取的妥協措施就是成立跨監管部門的金融服務監督委員會，負責協調各監管部門之間的爭端并促進信息共享，同時要求美聯儲為金融公司提供緊急貸款時需要得到財政部長的書面同意。美國銀行家協會主席愛德華·英林則擔心與本次金融危機毫無關系的一些社區銀行成為加強金融監管的犧牲品。美國商會金融市場中心主任大衛·霍斯曼也有同樣的擔心，他認為盡管監管改革計劃提出了一些積極舉措，但總體上只是增加了監管層級，并沒有解決根本問題。

　　針對外界對金融監管改革計劃、特別是增加美聯儲監管權限的質疑，財政部長蓋特納在6月18日出席參議院銀行委員會的聽證時表示，美聯儲在維護金融穩定方面的權限只是略有增加，并且世界上大多數中央銀行在處置系統性風險方面都負有職責。另外，相比其他監管機構來說，美聯儲在市場發展方面有更多的知識和感受，因此負責對具有系統重要性金融公司的監管是適當的。蓋特納的國會作證只是這部全面監管改革計劃的立法起點，雖然政府誓言在今年年底前通過國會審議，但已經有人對此表示懷疑，認為立法很可能要推到明年。因為目前美國國會立法日程表上最緊迫的兩項議程是醫療保健改革和氣候變化法案，緊接著還有更為頭疼的移民改革法案。不僅如此，如果經濟的發展像多數人預期的那樣即將觸底復蘇，隨著金融市場的企穩，金融監管改革在國會眼里可能不再顯得緊迫，立法議程也許還會推后，這也是奧巴馬政府不愿觸及更深層次、協調難度更大的機構整合改革并獲得國會通過的根本原因。■

　　作者單位：中國人民銀行駐美洲代表處

　　(責任編輯 張 林)

    新浪聲明：此消息系轉載自新浪合作媒體，新浪網登載此文出于傳遞更多信息之目的，并不意味著贊同其觀點或證實其描述。文章內容僅供參考，不構成投資建議。投資者據此操作，風險自擔。