文宗瑜
作為深化國有資產管理改革的一項重要措施之一,國有資本經營預算已經開始發揮作用。
中央本級的國有資本經營預算從2008年開始啟動,2009年是第二年。由于不允許搞赤字預算,每年的國有資本收益(即紅利)是從上一年國企實現的利潤額中按一定比例征收。
2008年國有資本收益是依據2007年央企實現的利潤征收,一是因為錢多,2007年央企利潤高達1.1萬億;二是因為征收比例低,第一類企業為10%,第二類為5%,第三類為0%;2008年中央本級的紅利征收比較順利,共征收547.8億。
但是,2009年中央本級的紅利征收似乎有點異樣, 一些央企間接或至直接給主管部門施壓:2008年經濟運行下滑導致央企利潤下滑,2009年經濟低迷使央企經營困難,紅利征收比例應該降低或暫停征收。
可以說,中央本級國有資本經營預算在試點的第二年,紅利征收就遇到了來自部分強勢央企的博弈。
這種博弈如何會產生的?又會造成有什么樣影響?內情復雜。
博弈是壟斷央企的習慣
國有企業改革改制是中國改革30年的主線之一,在改革初期,大家都希望通過改革把國企轉變為完全的市場競爭主體。但是,出乎意料,改革卻使中國產生了一些強勢央企,這些強勢央企不僅有很高的行政級別,而且可以依托壟斷參與市場競爭。
國企2003至2007年實現利潤額出現了高速增長,尤其是央企實現利潤額增幅更是驚人,從2003年的4000億利潤增長到2007年的1.1萬億。這實現利潤的一部分屬于壟斷利潤。在某種意義上,國企壟斷是政府偏愛的結果。與非國企相比,國企可以得到政府各種政策扶植。當然,這些政策扶植有的是政府主動給的,有的是國企通過與政府博弈而自己爭取來的。隨著改革的不斷深化及政府職能的轉變,國企通過博弈向政府要扶植政策的力度越來越大,由此帶來的結果,就是部分央企習慣了與政府及政策進行博弈。在中央本級國有資本經營預算試點的第二年,部分強勢央企提出降低紅利征收比例或暫停征收,表明了其與國有資本經營預算政策博弈的態度。
部分強勢央企之所以要博弈國有資本經營預算政策,是因為其認為自己是“國家利益的代表”,博弈政策也是為了維護國家利益。當這種思維及判斷越來越有人響應時,部分強勢央企已經轉變為特殊利益集團。隨著中國經濟總量的不斷增加,經濟體制改革效應遞減的趨勢已經十分明顯。之所以形成“改革效應遞減”,是因為出現了各種各樣的特殊利益集團,這些特殊利益集團為了局部利益、部分人的個人利益,直接或間接地抵制政府宏觀調控、阻礙改革。在各種各樣的利益集團中,由強勢央企轉變而成的特殊利益集團,對政府調控及改革深化的負面影響最大,“代表并維護國家利益”的說辭及宣傳,會使政府宏觀調控中形成“政策真空地帶”,導致部分強勢央企可以不執行政策。必須清醒地看到,部分央企的政策博弈習慣及做法,在程度不同地削弱政府宏觀調控的作用,阻礙某些改革的推進及深入。
主管部門須毫不動搖
對于部分強勢央企與國企紅利征收政策的博弈,學者及媒體存在兩種截然不同的態度。有的學者及媒體是持認同及支持的態度,認為在中國經濟低迷及全球金融危機的大背景下,財政國資部門應該降低紅利征收比例或暫停紅利征收,支持這些央企渡過困難期,讓央企更好地經營及發展,創造更多的利潤,為以后上交更多的紅利打下基礎,甚至認為財政收入連續多年持續增長,政府不差這幾十億或幾百億,財政國資部門降低紅利征收比例或暫停紅利征收是明智之舉。
與以上態度不同,有的學者及媒體是持不認同及反對的態度,中國經濟低迷及全球金融危機不只是影響部分央企的經營,是對包括非國有企業、全部國有企業在內的所有企業都產生影響,財政國資部門不能偏袒部分央企,應該持續按規定推進中央本級的國有資本經營預算試點工作;除此以外,他們要求提高央企的紅利征收比例,彌補2009年財政收入有可能下降的缺口,為政府實施更大力度的經濟刺激計劃提供資金支持。學者及媒體可以就部分強勢央企與國企紅利征收政策的博弈發表看法,但是,財政、國資部門應該不受學者及媒體態度的左右,要盡力堅持并保證政策的連續性與穩定性。
部分強勢央企與國企紅利征收政策的博弈,似乎是給財政國資部門出了一道難題。如果財政、國資部門盡職盡責不走樣的履行行政管理職能,這道難題根本就不存在。當然,面對部分強勢央企通過媒體施加的壓力,面對社會公眾的疑慮,財政國資部門也要回應并采取相應的系列措施。
——財政國資部門應通過媒體向社會公眾及時表明態度。包括部分強勢央企在內的特殊利益集團,與政策的博弈,在為自己帶來特殊收益的同時,也弱化了政府及政府職能部門的公信力。國有資本經營預算在中央本級的試點才一年,第二年就遇到了來自部分強勢央企的特殊要求。面對這種對國有資本經營預算政策的博弈,財政國資部門應該通過媒體而旗幟鮮明的表明態度:國企紅利征收既不可降低已確定的比例標準,更不可能暫停征收。惟有如此,財政國資部門才能取信公眾,提升自己的公信力。
——財政國資部門要不動搖地繼續執行政策以保證政策的連續性與穩定性。2009年是國有資本經營預算在中央本級試點的第二年,如果第二年就調整國企紅利征收的比例,會極大弱化政策效應。在某種意義上,國企紅利征收比例無論是按10%征收,還是按5%征收,已經是比較低的比例,試點政策已經向央企做了很大讓步,如果在政策執行以后迫于某些強勢央企的壓力再做妥協,會嚴重損壞政策的嚴肅性。為了保證政策的連續性與穩定性,只能繼續按已經確定的比例向央企征收紅利。
——財政國資部門在本年度國有資本經營預算被國務院批準以后應向全社會做出進一步的說明。2009年是中央本級國有資本經營預算試點的第二年,也是部分強勢央企要求降低紅利征收比例的一年,這意味著社會公眾會高度關注今年的國有資本經營預算。面對部分強勢央企的特殊要求,財政國資部門應該拒絕妥協讓步,從而保證國有資本經營預算政策的連續性與穩定性。即使如此,在國務院批準2009年度中央本級國有資本經營預算以后,財政國資部門也應該向全社會做出更詳細更具體的說明,尤其要說明哪些央企屬于政策規定的紅利應征范圍、應征比例及實征比例,以打消媒體及公眾的疑慮。
作者系財政部財政科研所博導