——吳敬璉談公司治理和政治體制改革

　　文/ 本刊特約記者  叢亞平

　　影響公司治理的三大障礙

　　記者：最近的金融危機暴露了金融機構存在重大的治理隱患，例如雷曼兄弟公司、斯坦福公司詐騙案等，使不少人對公司治理這一現(xiàn)代企業(yè)制度核心的作用產(chǎn)生懷疑，認為即便有比較合理架構的大公司，仍然擋不住出現(xiàn)許多問題。

　　吳敬璉：實際上，近來公司出問題的原因主要來自兩方面：一方面是外部監(jiān)管的問題。比如說當前金融機構出現(xiàn)的問題大部分就是跟監(jiān)管不到位有關。至于企業(yè)內(nèi)部的問題則主要是公司治理失效。在現(xiàn)代公司中，在股東和經(jīng)理人員之間，以及公司與其他利益相關者、小股東對大股東之間，存在著利益矛盾，需要在他們之間建立起制衡關系。這一套制衡機制就叫做公司治理(又叫法人治理結(jié)構)。像安然很明顯它就是公司治理有問題，就是經(jīng)理人員玩股東，玩雇員，本來按照美國公司制度，在董事會里面獨立董事應該占優(yōu)勢，但是后來檢查表明安然的獨立董事其實是不獨立的，都是一些與高級管理人員，特別是首席執(zhí)行官(CEO)有關聯(lián)的人士，所以高管能夠操縱整個公司，董事會只是一個橡皮圖章。結(jié)果就把股東坑了，也把雇員坑了。正像中共十五屆四中全會《關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干問題的決定》所說：能夠在所有者和經(jīng)營者之間建立起制衡關系的法人治理結(jié)構，是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。所有國有企業(yè)改制的公司，都應當建立起有效的公司治理。

　　記者：目前阻礙國有大型企業(yè)實現(xiàn)真正的公司治理的障礙是什么？從改制中存在的問題看，影響國企建立有效的治理結(jié)構的最大問題似乎是人事制度問題。如果把國企和行政級別脫鉤，企業(yè)高管能由董事會從經(jīng)理人市場來選聘，高管也會對董事會和股東更負責不會把升官作為重要的目標。

　　吳敬璉：確實如此。目前來看，國企在治理結(jié)構方面主要有三個問題。一是企業(yè)高層領導人的任命問題，二是黨委領導的問題，三是“一股獨大”的問題。這些問題不僅牽涉到公司治理，也牽涉到對公司的監(jiān)管，需要領導層有清晰的解決思路。比如說，黨委在企業(yè)中的作用以及企業(yè)高管的任命方式問題，解決這些問題到底會不會影響黨的執(zhí)政地位呢？國有企業(yè)里黨的領導，是不是一定要體現(xiàn)在黨委任命經(jīng)理人員呢？關于這個問題，鄧小平在1980年8月18號的講話《黨和國家領導制度的改革》中做了明確的表態(tài)。他認為，把黨委領導下的廠長負責制改為公司董事會領導下的經(jīng)理負責制，必須要解決黨政不分、以黨代政的問題，使黨委擺脫日常事務，集中力量做好思想政治工作和組織監(jiān)督工作；這不是削弱黨的領導，而是更好地改善黨的領導，加強黨的領導。鄧小平這次講話，是經(jīng)過中共中央政治局討論通過的。現(xiàn)在許多人似乎不知道中共中央的這個決定。1986年，鄧小平再次強調(diào)，政治體制改革的關鍵是實行黨政職能分開，所以十三大決定企業(yè)黨委、學校黨委實行屬地制。這意味著黨委的職能不是對企業(yè)的經(jīng)營負領導責任，而是監(jiān)督保證，相當于機關黨委。機關黨委的主要職能是監(jiān)督保證，負責監(jiān)督黨員、保證黨政路線的貫徹。

　　記者：隨著公司治理的完善，人們比較關注董事會與黨委會的關系。

　　吳敬璉：關于國企領導任命的問題，最近也有一些進展。2008年12月，中共中央組織部和國務院國資委下發(fā)了一個文件，文件規(guī)定除53家大企業(yè)的正職由組織部任命外，其余國有企業(yè)的正副職高管都可以由董事會委任。這當然是一個進步。因為只有按照《公司法》的規(guī)定把公司治理完善起來，公司才能正常地運轉(zhuǎn)。

　　關于黨委在國有企業(yè)中和大學中的職能和作用的問題，我覺得還是按1980年中共政治局通過的鄧小平的意見辦比較妥當一些。目前有一些國有企業(yè)做了不同分工辦法的試點工作。在比較各種做法的長短優(yōu)劣以后，隨著分工改善、權責明確，公司治理也會更加有效一些。

　　關于國有企業(yè)中“一股獨大”的問題，也有相應的解決辦法。1993年就有經(jīng)濟學家提出，把部分國有股權劃撥(或變現(xiàn))為社保基金，這樣既可以緩解一股獨大的問題，也有利于解決國有企業(yè)職工參加管理的問題。我國社保體系建立不起來，一個很重要的問題就是老職工的個人賬戶是空賬戶。當時專家建議把國有企業(yè)的一部分資產(chǎn)劃撥給社會保障基金理事會的職工個人賬戶以補償國家對老職工的社保欠賬。讓社保基金會作為代表職工的機構投資者持有公司股份。如果這條建議能夠被采納的話，職工也就成為國有資產(chǎn)的所有人，由社保基金代表職工持有企業(yè)股票，等于職工也介入了公司治理，而職工的股份是以社保基金等專業(yè)金融機構來管理，基金的介入對公司治理也會起到很好的作用。這樣就使得國有企業(yè)“一股獨大”的狀況有所改善，同時也能幫助社保體系建立起來。

　　記者：面對國企改革中遇到的種種問題，有兩種可選擇的辦法，一種辦法是走回去，另一種辦法是往前走。當然應該繼續(xù)真正的改革，但現(xiàn)在似乎最需要改革的是政治體制，最需要開放的是對內(nèi)開放。

　　吳敬璉：因為打破壟斷、對內(nèi)開放會有太多的阻力和困難，所以政府采取用對外開放倒逼對內(nèi)改革的策略。這種策略雖然具有天生的缺陷，因為如果國內(nèi)的改革進行得不夠快，權力沒有受到制約，社會利用開放暢行腐敗，然而也不能簡單地說它是錯的。比如說，最先進行股份化的幾個國有企業(yè)重組，都是到香港去上市的。為什么這樣做？因為海外的市場監(jiān)管比較嚴格。在這樣的法治環(huán)境下，上市公司的運營會比較規(guī)范。我曾經(jīng)在幾個香港的紅籌股公司擔任過獨立董事，和境內(nèi)的情況相對比，市場的規(guī)范程度差別太大了。在國內(nèi)許多問題是可以“通融”的，在香港就要嚴格得多。在國內(nèi)還常常遇到法規(guī)自相矛盾的情況。這時管理機構和官員的自由裁量權就會很大，而且容易用倒填日月或預先簽署等“變通”辦法來解決矛盾。

　　而在一個監(jiān)管嚴格的市場，就肯定不能這樣了。不管是董事、高管，還是律師、會計師都要守法，碰到這種情況外籍董事就會表示，這樣做是非法的，拒絕簽署，但是管理層卻抱怨說如果不這樣做，事情根本就搞不成。

　　部門利益做大的危害

　　記者：我特別贊同吳先生反復強調(diào)要加速推進政治體制改革和法治建設，因為很多經(jīng)濟問題產(chǎn)生的根源都是法律和政治體制問題。現(xiàn)在我們的人民代表大會制度還不夠健全，各級人大還很難起到有效監(jiān)督和制約權力的作用，而且當前權勢集團的力量越來越強大。

　　吳敬璉：不受約束的權力與財富相結(jié)合的壟斷力量是最可怕的。在政府和人民之間、各個利益群體之間需要形成制衡關系。市場經(jīng)濟是由不同的利益群體所構成，這些利益群體之間既有矛盾，有相互依存。一定要在它們之間形成協(xié)商、博弈的機制。政府站在比較超脫的地位上公平地加以協(xié)調(diào)乃至仲裁，這樣就比較主動。如果政府部門從自己的利益出發(fā)，加入到利益糾葛中來，那就亂套了。如果各個部門都想擴大自己的權力而沒有能夠公平地處理社會各方面的利益，誰手里有權都可以一意孤行，這會造成一種危險的局面。

　　記者：現(xiàn)在還有一個很令人擔憂的現(xiàn)象，就是不少部門明目張膽地把部門利益置于國家利益和民眾利益之上，部門利益和強勢集團結(jié)合得越來越緊密。

　　吳敬璉：部門利益和既得利益的干擾，也是深化改革、完善社會主義市場經(jīng)濟體制最主要的障礙。從30年的改革歷程看，社會保障體制、住房體制等領域的改革步履維艱，都能看到這種干擾的影子。

　　記者：我覺得國家應該明確地警示各部門不能把部門利益、個人利益置于民族和國家利益之上，明確號召和提倡以國家大局為重，形成一種風氣，否則這樣下去將不堪設想。

　　吳敬璉：現(xiàn)在還存在一種更令人擔憂的現(xiàn)象，就是部門利益的制度化。

　　記者：關鍵是要責權對等，你要掌握權力，可以，但出了問題你要承擔責任，要追究領導責任。

　　吳敬璉：經(jīng)濟體制是一個系統(tǒng)，體制改革也需要整體配合。枝枝節(jié)節(jié)的局部改革即便實現(xiàn)了，其結(jié)果有可能比原來還糟。因為原來這套體系是互相銜接的，把中間一項進行調(diào)整而別的環(huán)節(jié)又沒有配套改革，那是不行的。有一些老體改委的人提意見，說取消體改委是一個失誤，沒有這樣一個超脫于部門利益之上的整體設計合監(jiān)督執(zhí)行改革的機構，而由各領域的行政主管部門提出本系統(tǒng)的改革方案，就容易出現(xiàn)改革向部門利益傾斜的偏差。我認為它們的這種意見是有道理的。如果像中國這么大的一個國家沒有一個機構認認真真地進行改革的總體考慮和設計確實不行。還是應該有一個比較超脫的機構，來綜合地、全面性地研究政治、經(jīng)濟和社會的整體改革及配套改革，然后提交給中央和國務院討論。否則，問題會越積越多，部門利益越來越制度化，社會矛盾越來越強化，改革的整體推進、和諧社會的建設就會愈發(fā)困難了。

　　加快政治體制改革愈發(fā)迫切

　　記者：確實是這樣，尤其在金融危機的環(huán)境下，更應該對權力有所約束。企業(yè)有自發(fā)向壟斷方向發(fā)展的趨勢，行政權力也是這樣，沒有有效的制衡和約束，一定會朝自身利益最大化的方向發(fā)展。我覺得現(xiàn)在確實到了進行政治體制改革的時候，一定要靠完善制度和體制來加以解決。

　　吳敬璉：需要著重指出，根據(jù)過去30年的經(jīng)驗，經(jīng)濟改革和政治改革能否順利推進，關鍵還在于政府自身。計劃經(jīng)濟是由一個從宏觀經(jīng)濟、微觀經(jīng)濟，直到人們的家庭生活無所不管的全能政府所控制和操持的。由于改革涉及到每一個政府官員的權力和利益，要把這樣的政府改造成為專注于提供公共產(chǎn)品的服務型政府，就需要政府官員出以公心，割舍那些與公仆身份不符的權力。政府改革的任務，不僅是要減少和消除對資源配置和價格形成的行政干預，使市場機制有可能發(fā)揮基礎性作用；更艱巨的任務，在于建設一個能夠為市場機制提供支持的法治環(huán)境。沒有這樣一個制度平臺，就難以擺脫公權不彰、規(guī)則扭曲、秩序紊亂、官民關系緊張的狀態(tài)，難以使經(jīng)濟和社會生活進入和諧穩(wěn)定的正軌。30年的改革歷程告訴我們，只有堅定不移地推進經(jīng)濟體制和政治體制的改革，才是順乎潮流、合乎民心的光明之途。憲政、民主和法治，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟所要求的上層建筑的保證。雖然在中國這樣一個國家建立民主、憲政和法治三位一體的現(xiàn)代政治體制并非易事，但是世界潮流浩浩蕩蕩，容不得我們延宕和等待，必須從建立法治起步，加快我國政治體制的改革。通過法治建設在各種權利主體之間正確地配置權力，規(guī)范政府的行為，保護公民的基本權利不受侵犯。在此基礎上逐步擴大民主，強化民眾對政府的控制與監(jiān)督，才有望穩(wěn)步地實現(xiàn)憲政、民主和法治的目標。

　　應當承認，由于中國的歷史文化慣性，實行憲政、民主和法治勢必遇到障礙與阻力。然而，推進改革和建設富裕、文明、民主、和諧的中國，關系到中華民族的興亡和所有中國人的根本利益。在這樣的問題上，容不得我們有絲毫猶疑。只有沖破阻力，奮力過關，才能走上坦途。

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