社會保險參保繳費問題的立法應對
文 / 董文勇
我國的社會保險制度改革已延續了十余年，每一次制度調整都對企業和勞動者產生了巨大的影響。社會保險的參保繳費問題關系到企業和勞動者的切身利益，也是改革至今既有制度始終未能完全解決的問題。目前正在進行的《社會保險法》立法為解決這一問題提供了良好的機遇，但是《社會保險法(草案)》(以下簡稱“《草案》”)有關規定遠不完善，若要切實解決該問題，還有待于立法作出進一步調整。
參保繳費問題上的積弊
改革開放以來，我國社會保險事業取得了長足進步，但是仍存在較大的問題。第一，參保率整體不高，2008年雖然新農合的參合率達到91.5%，但是城鎮基本醫療保險的參保率僅為55.2%，城鎮基本養老保險的參保率也更低，為36.1%。第二，參保的公平性不足，既表現為農民工、老年人、殘疾人、未成年人等高風險群體的參保率低，又表現為應當法律和政策規定應參保的單位和人員沒有參保，例如國家機關、事業單位及其工作人員參加醫療保險的比例很低。第三，逃避參保繳納保險費的行為較為普遍，這一現象在私營、合資企業尤為突出。第四，一些地方政府抵制社會保險制度的推行，主要表現為片面追求經濟發展指標，以免除投資企業的繳費義務為籌碼招商引資。第五，對于用人單位與勞動者之間因參保繳費而發生的爭議，社會保障行政部門和司法機關推諉當事人的情況時常發生，也使得參保繳費違法問題無法得到及時糾正。當然，社會保險參保和保險費征管也存在其它問題，上述問題最為突出。
《社保法草案》有關參保繳費規定之不足
當前我國正在進行社會保險立法，這對于解決社會保險領域存在的參保繳費問題而言是個難得的機遇。然而《草案》在立法上存在缺陷，歸根結底在于該《草案》未完全遵循社會保險制度的基本原理和發展規律，且未能完全落實我國《憲法》和其他法律的有關規定，不僅難以期其期能夠消除上述問題，而且多有違憲之虞�！渡绫７ú莅浮酚嘘P參保繳費的規定在以下幾個方面存在不足：
一、沒有規定公民的參保權利。我國《憲法》第四十五條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”該條規定表明，社會保險是公民享受物質幫助權利的一種形式，參加社會保險應當視為是一種權利，即公民享有參保權利。法治以權利為本位，立法圍繞公民權利而展開�！渡鐣ｋU法》作為我國社會保險制度的基本法律規范，規定公民的參保權利應當是必不可少的內容，否則，社會保險立法目的因缺乏載體而難以實現，機制運轉也會缺乏驅動力。
二、規定的參保主體的范圍過窄，違背了權利平等原則和社會保險基本原理。該《社保法草案》主要就職工參保作出規定，對其他公民的參保問題規定較少甚至沒有規定�！渡绫７ú莅浮返谝粭l規定社會保險法立法的目的包括“使公民共享發展成果”，但是在第二章到第六章有關參保人的規定基本上將參保主體限定于“職工”，其他公民參加養老保險、生育保險的規定或者不明確，或者根本沒做規定。根據《憲法》第四十五條，享受物質幫助的主體是“中華人民共和國公民”，這決定了參保權利并不僅由職工獨享。同時，《憲法》第三十三條第二款保障參保權利的平等性。參保主體范圍過窄違背了社會保險制度賴以生存的大數法則原理，增加了制度的運營風險，也影響了社會公平和社會對國家的期望。因此，參保權利應由包括“職工”在內的全體公民平等享有。
三、有關參保義務的規定未完全體現平等原則和權利義務對等原則�！渡绫７ú莅浮访鞔_規定了職工參保繳費的義務，但是沒有規定其他公民的參保繳費義務，僅規定其他公民可以自愿參保。根據我國《憲法》第四十五條的規定，公民有權通過社會獲得物質幫助，而如果沒有其他單位和公民參保繳費，社會保障機制無法形成，因此所有公民都有參保義務，所有參保公民都負有繳費義務，其他實行法定保險制度的國家莫不如此�！渡绫７ú莅浮芬幎ǖ膹娭茀⒈＠U費的主體范圍過窄、范圍不甚明確，有關其他公民自愿參保以及退休職工免繳保險費的規定沒有體現應承擔的義務，這些立法措施既不符合《憲法》第三十三條第二款和第四款所蘊含的義務責任平等和權利義務對等的原則，也容易使守法企業在競爭中處于不利地位。
四、授權型規范過多沒有完全體現法律保留原則。該《社保法草案》授權國務院制定行政法規的有關條款過多。據粗疏統計，此類授權立法在共計91個條文中占據16個之多，為以往立法所罕見。這些授權性規范所指引的內容，多是關于參保范圍、繳費標準、基本待遇等最基本的制度方面。根據我國《憲法》第六十二條和《立法法》第七條的規定，制定和修改基本法律的職權由全國人民代表大會行使。另外，根據《立法法》第八條的規定，事關非國有財產征收的事項只能制定法律而不能制定其他形式的規范性文件。此外，社會保險的征繳還涉及對公民財產的征收，事關對公民財產權利的處置。授權性規范過多影響了全民意志的法律表達，也難以避免部門利益、地方利益等局部利益對全民整體利益的僭越，損害了法治原則。因此，無論從哪個角度講，關于參保繳費問題都應當通過全國人大制定法律的形式加以規范。
五、缺乏關于外國組織和個人遵守中國法律的有關規定。我國《憲法》第十八條第二款規定，“在中國境內的外國企業和其他外國經濟組織以及中外合資經營的企業，都必須遵守中華人民共和國的法律。它們的合法的權利和利益受中華人民共和國法律的保護�！钡谌䲢l規定：“中華人民共和國保護在中國境內的外國人的合法權利和利益，在中國境內的外國人必須遵守中華人民共和國的法律�！北緡蓪υ诒緡耐鈬M織和個人適用是國家主權原則的體現，在法律上體現為實行屬地管轄。對外國組織和個人參保問題，《社保法草案》沒有作出規定，這既未落實《憲法》的有關規定，也無法與我國已經簽署的兩個社會保險協定(協議)相協調。更重要的是，關于外國組織和個人參保問題的立法缺失不利于我國今后更深、更廣層面的國際交流。
《社會保險法(草案)》有關條文的應然設置
根據我國《憲法》關于社會保險和立法的有關規定，針對社會保險領域在參保和保險費征繳方面存在的突出問題，有必要對《社會保險法(草案)》進行以下幾個方面的完善：
一、在立法中規定社會保險權利。社會保險權是我國《憲法》規定的權利，社會保險立法有必要在總則部分明確規定公民享有社會保險權，同時在具體制度部分規定社會保險權所包含的次位階權利，如參保權利、保險待遇請求權利、保險事務監督權利、社會保險申告權利等。社會保險權可以向用人單位主張、向有家庭投保義務的監護人主張，也可以向政府主張。
二、在立法中明確規定用人單位、家庭和個人的繳費義務。參保繳費義務是一種法定義務、公法義務，任何單位和個人都無權免除他人的參保繳費義務，個人也不能放棄參保繳費義務，不履行參保繳費義務即是對社會公共利益的侵害，社會保險行政部門和司法機關有權對違反參保繳費義務的行為進行查處和懲罰。
三、規定所有的單位、組織和個人都有參保的權利和義務。參加社會保險是一種利益，也是對他人的社會責任。這種相互對等的權利和責任必然是廣泛的。實現社會保險全覆蓋，在立法上應當擯棄《社保法草案》厚此薄彼的思路，破除職業、身份、地域限制，對全體公民實行一體化平等保障，在立法技術上可以規定所有公民、用人單位都有參保的權利和義務，同時可以針對不同職業的特點設置不同的保險制度或在一個基本制度上作出局部特殊規定。
四、減少立法中的授權性規范，直接通過全國人大制定法律。目前的社會保險立法是解決參保權利分配不均的良好契機，也是促進社會公正、平衡不同社會群體利益的良好契機，因此這類立法不宜由國務院制定行政法規，否則就會因違反《憲法》和《立法法》的有關規定而不具有合法性。
五、規定在華外國組織和個人的參保繳費辦法。我國社會保險立法應當規定，在華外國組織、企業和個人有義務按照我國法律參加我國的社會保險，并依法享有社會保險權利。我國與該國簽訂有社會保險協議的，按照批準的協議執行社會保險參保繳費規定；雙方沒有協議的，在華居留或設立期限超過半年的外國人和外國組織均應當按照我國公民和單位的參保繳費辦法參加社會保險并繳納保險費。
六、完善法律責任制度以保障參保繳費制度的適用。對于負有參保繳費義務的用人單位拒不參保繳費的，行政處罰種類不僅包括經濟處罰，而且還有必要設置申誡罰、自由罰、資格罰等其他行政處罰措施。除行政法律責任外，還應當明確設置刑事法律責任，因為刑法是對其他一切法律的保障法，沒有刑法保障的社會保險法不能嚇阻和預防侵害公民參保權利的行為和危害社會保險制度安全的行為。
七、重設有關社會保險爭議處理的條款。參加社會保險是法律賦予勞動者的權利，繳納社會保險費是法律強制用人單位和勞動者共同承擔的義務；社會保險行政部門作為執法監督機關，有責任維護制度安全和依法保障參保個人的法定參保權利。在用人單位拒絕參�；蛱颖芾U費的情況下，用人單位和勞動者無權自行協商解決，社會保險行政部門應依法查處，構成犯罪的應由檢察機關提起公訴。
作者為中國社會科學院法學研究所副研究員。
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