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四部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設(shè)的通知》，嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設(shè)。此通知出臺后，引起了較為強烈的反應(yīng)和影響。憑借與地方政府BT模式衍生出的數(shù)百億元財富和數(shù)千億訂單、去年迅速躥升“胡潤富豪榜”亞軍的太平洋建設(shè)集團掌門人嚴介和，更是成為爭議的焦點。
這一《通知》是否意味著在政府投資項目的建設(shè)中，BT建設(shè)模式就不可行了呢？對此
，國家發(fā)改委投資研究所投資項目室主任馬小丁認為——
○ 馬小丁
日前，建設(shè)部、國家發(fā)改委、財政部、中國人民銀行等聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設(shè)的通知》(以下簡稱《通知》)，嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設(shè)。此通知出臺后，引起了較為強烈的反應(yīng)和影響，甚至在一定程度上導(dǎo)致了對政府投資項目建設(shè)模式認識上的混亂，進而產(chǎn)生對投資體制改革的疑惑和誤解。因此，正確理解四部委通知的含義、認清帶資承包與BT建設(shè)模式之間的差異，是有必要的。
須明確三個定義和概念
《通知》中，有幾個定義和概念需要得到正確的理解。
首先，帶資承包是指建設(shè)單位未全額支付工程預(yù)付款或未按工程進度按月支付工程款(不含合同約定的質(zhì)量保證金)，由建筑業(yè)企業(yè)墊款施工。根據(jù)此定義，帶資承包者是建筑業(yè)企業(yè)即承包商，而不是投資者或項目法人。其次，政府投資項目是指“使用各類政府投資資金，包括預(yù)算內(nèi)資金、各類專項建設(shè)基金、國際金融組織和外國政府貸款的國家主權(quán)外債資金建設(shè)的項目”，即使用政府財政性資金進行建設(shè)的項目。再次，在《通知》中，排除了采用BOT、BOOT、BOO等方式建設(shè)的政府投資項目，即實施市場化或者準(zhǔn)市場化模式運作的政府投資項目。
明確了這三個定義和概念后，可以看出，此次四部委聯(lián)合發(fā)文制止的帶資承包行為，針對的是利用政府財政性資金進行建設(shè)的政府投資項目，并非所有的政府投資項目。
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，投資體制改革的主要方向之一是理順政府投資與社會投資之間的關(guān)系，合理界定政府投資的范圍和領(lǐng)域。根據(jù)政府和社會不同的職能、項目的不同屬性，項目的投資資金分別來自財政性資金和社會資金，彼此之間有明確的界限和分工。上述定義和概念中利用財政性資金建設(shè)的政府投資項目，隸屬于由政府承擔(dān)的、市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域內(nèi)項目，如公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、保護和改善生態(tài)環(huán)境的項目、促進欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展項目以及推進科技進步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的項目等。而采用BOT、BOOT、BOO等新型方式建設(shè)的項目，則屬于具備一定市場化運作條件的項目，與四部委通知中所限定的政府投資項目有本質(zhì)上的差別。
帶資承包易引發(fā)投資失控
《通知》嚴令禁止政府投資項目的建設(shè)出現(xiàn)帶資承包方式，即“政府投資項目一律不得以建筑業(yè)企業(yè)帶資承包的方式進行建設(shè)，不得將建筑業(yè)企業(yè)帶資承包作為招投標(biāo)條件；嚴禁將此類內(nèi)容寫入工程承包合同及補充條款，同時要對政府投資項目實行告知性合同備案制度”。此禁令的意義和作用在于：
防止宏觀投資失控，保證固定資產(chǎn)投資的合理規(guī)模。根據(jù)政府和社會(市場)的合理分工，不同屬性的項目分別由政府和社會資金承擔(dān)投資，二者共同形成全社會固定資產(chǎn)投資的總量和構(gòu)成。如果帶資承包方式在大范圍內(nèi)出現(xiàn)，則會造成投資規(guī)模的失控，導(dǎo)致宏觀調(diào)控的困難加大。
規(guī)范和治理建筑市場，防止不正當(dāng)行為擾亂市場。項目法人制度、招標(biāo)投標(biāo)制度和工程監(jiān)理制度是我國固定資產(chǎn)投資建設(shè)中的三個基本制度，建筑市場的規(guī)范依靠的是嚴格執(zhí)行相關(guān)的制度和規(guī)章，在合理的游戲規(guī)則下確保各個投資主體的合法利益。帶資承包的建設(shè)方式，以帶資承包作為先決條件進入建筑市場，違背了市場公平的原則，導(dǎo)致不公平競爭，同時破壞了建筑市場的游戲規(guī)則，也損害了其它守法企業(yè)的權(quán)益。
防止政府行為失控和腐敗的產(chǎn)生。在一定程度上，帶資承包方式源于政府與企業(yè)之間的共同需求和雙方利益的一致性。部分欠發(fā)達地區(qū)政府行為不規(guī)范，追求所謂的“政績”也好，急于加快發(fā)展也好，總是存在強烈的投資擴張沖動，在財政性資金不足的情況下，違反國家政策規(guī)定和制度要求的投資行為也就不可避免。而熱衷于帶資承包的企業(yè)，在利益驅(qū)使下，往往采取不正當(dāng)手段來獲得政府投資項目的建設(shè)。在此情況下，暗箱操作無法避免，容易出現(xiàn)權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象。另外，政府行為的失控，還體現(xiàn)在對此類行為的管理方面，一旦出現(xiàn)了某種利益交換，相關(guān)部門很難正常履行政府對社會、企業(yè)、工程項目的管理職能。
防止社會問題，保持社會穩(wěn)定。帶資承包方式的弊端之一是資金供應(yīng)的不穩(wěn)定性，而且該方式本身就是政府投資項目資金不足條件下產(chǎn)生的一種現(xiàn)象。按照項目資本金制度的要求，項目法人必須擁有一定數(shù)量的資本金才能進行項目建設(shè)。在政府投資項目帶資承包方式中，建筑業(yè)企業(yè)為政府墊付項目建設(shè)資金，然后由政府支付財政性資金逐年贖回，表面上不存在問題，即政府在當(dāng)期使用了墊資企業(yè)的資金，而用預(yù)期的財政收入作為贖回的保證。但如前所述，以帶資承包作為條件獲得政府投資項目的建設(shè)，本身就是不規(guī)范的行為，通常不會嚴格遵守相關(guān)的建設(shè)程序和規(guī)則，同時政府的盲目沖動也隱含著資金供應(yīng)不足的風(fēng)險。因此，在帶資承包的過程中，一旦出現(xiàn)資金供應(yīng)鏈的斷裂，輕則項目建設(shè)無法繼續(xù)，重則導(dǎo)致嚴重的社會問題。近年來國務(wù)院重點清理的農(nóng)民工工資拖欠問題，就是一個明顯的例子。
對采用帶資承包的地方政府而言，還有一個嚴重的隱患，就是寅吃卯糧，后續(xù)的發(fā)展將無以為繼，導(dǎo)致經(jīng)濟和社會發(fā)展出現(xiàn)大的波動和社會動蕩。在現(xiàn)行制度下，地方政府出現(xiàn)債務(wù)危機時，中央政府不得不承擔(dān)其債務(wù)的償還，以保證社會的穩(wěn)定。這將打亂經(jīng)濟社會發(fā)展的正常軌跡，從而給整個國家穩(wěn)定發(fā)展帶來負面影響。
政府投資項目還能否選擇BT建設(shè)模式
《通知》一出，是否意味著在政府投資項目的建設(shè)中，BT建設(shè)模式就不可行了呢？
需要明確的是，《通知》主要對政府投資項目不得采用帶資承包方式進行了明確界定，并未排除BT建設(shè)模式的使用。同時，并非所有的政府投資項目均受該《通知》的約束——采用BOT、BOOT、BOO方式建設(shè)的政府投資項目可不適用該《通知》。而且，從其實質(zhì)來說，BT建設(shè)方式屬于BOT方式的一個變種，是對BOT(建設(shè)-經(jīng)營-移交)的一個變換，意指項目管理公司(項目法人)承接投資者委托的項目，墊資進行建設(shè)，建設(shè)驗收完畢再移交給投資者。在這一過程中，與BOT方式相比，BT方式少了經(jīng)營的環(huán)節(jié)，僅僅包括建設(shè)、移交兩個部分。
隨著投資體制改革的深入，進一步放開社會資金進入的領(lǐng)域，已經(jīng)是各級政府的共識，以期充分調(diào)動社會資金的積極性，在投資建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮市場機制的積極作用。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，當(dāng)前的政策鼓勵和允許采用多種投融資模式、多種建設(shè)方式進行城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)和經(jīng)營。BT建設(shè)方式在政策上是許可的，如建設(shè)部2003年發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》第7條規(guī)定：“鼓勵有投融資能力的工程總承包企業(yè)，對具備條件的工程項目，根據(jù)業(yè)主的要求，按照建設(shè)-轉(zhuǎn)讓(BT)、建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓(BOT)、建設(shè)-擁有-經(jīng)營(BOO)、建設(shè)-擁有-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓(BOOT)等方式組織實施”。因此，對帶資承包方式的禁止，并不意味著BT建設(shè)方式被禁止。《通知》所禁止的是違反國家相關(guān)政策規(guī)章、法律法規(guī)的、已經(jīng)異化的“BT”模式，如某個企業(yè)近年來以“收購”或“托管”國有企業(yè)為捆綁條件的“BT”方式承攬政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的行為。對于遵循建設(shè)程序、按照相關(guān)制度和法律法規(guī)要求通過招投標(biāo)公平合法地獲得政府投資項目建設(shè)的建設(shè)方式，在當(dāng)前的政策框架下，是受到鼓勵和支持的。
帶資承包方式與BT方式相比，最大的差別在于帶資承包的主體不是項目法人，僅僅是建筑業(yè)企業(yè)。按照現(xiàn)行的建設(shè)管理規(guī)定，任何一個項目的建設(shè)，包括政府投資項目，必須有一個合法的項目法人來承擔(dān)項目建設(shè)的責(zé)任，負責(zé)項目建設(shè)的全過程，擔(dān)負項目策劃、規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)等環(huán)節(jié)的任務(wù)，同時還必須按照相關(guān)的規(guī)定履行項目的審批、核準(zhǔn)、備案等手續(xù)。項目獲得建設(shè)許可后，建筑施工企業(yè)、設(shè)備供應(yīng)商和工程監(jiān)理機構(gòu)的選擇，都必須按照招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定，通過公開招投標(biāo)程序來確定。
對于政府投資項目而言，由于使用資金的財政性特征，都必須經(jīng)過必要的審批程序才能開始建設(shè)，項目法人制度、項目資本金制度、招投標(biāo)制度、工程監(jiān)理制度的要求更加嚴格，以防止出現(xiàn)各種問題——這是由政府投資的特殊性及政府所扮演的角色所決定的。而帶資承包方式最大的弊端，在于它破壞了正常的建設(shè)程序，擾亂了建筑市場秩序，因此方被禁止。
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