由于近來(lái)我國(guó)企業(yè)海外投資遇險(xiǎn)案例頻發(fā)，此次新版《境外投資管理辦法》草案的重心主要集中在降低風(fēng)險(xiǎn)方面

　　梅新育/文

　　為促進(jìn)和規(guī)范境外投資，中國(guó)商務(wù)部于1月7日公布了新版《境外投資管理辦法》草案并征求意見(jiàn)，在國(guó)內(nèi)外商界引起了普遍關(guān)注。

　　意在規(guī)范與引導(dǎo)

　　受資本、人才等方面因素所限，雖然中國(guó)實(shí)際利用外商直接投資金額已連續(xù)17年居發(fā)展中國(guó)家首位，對(duì)外直接投資卻是直到最近幾年方才嶄露頭角，對(duì)外直接投資流量年增長(zhǎng)率連續(xù)數(shù)年保持兩位數(shù)。

　　根據(jù)商務(wù)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布的《2007年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2007年底，中國(guó)近7000多家境內(nèi)投資主體在全球173個(gè)國(guó)家（地區(qū)）設(shè)立了1萬(wàn)多家境外直接投資企業(yè)，對(duì)外直接投資累計(jì)凈額（存量）1179.1億美元。2008年，境內(nèi)投資者共對(duì)全球112個(gè)國(guó)家和地區(qū)的1500多家境外企業(yè)進(jìn)行了直接投資，累計(jì)實(shí)現(xiàn)非金融類對(duì)外直接投資406.5億美元，同比增幅高達(dá)63.6%。

　　盡管目前全世界已陷入嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，但中國(guó)國(guó)內(nèi)相對(duì)過(guò)剩資本、龐大且仍在快速增長(zhǎng)的外匯儲(chǔ)備、人民幣長(zhǎng)期升值壓力（盡管短期和中期內(nèi)可能出現(xiàn)對(duì)美元匯率的逆轉(zhuǎn)）等基本因素未變，且別國(guó)經(jīng)濟(jì)危機(jī)更為嚴(yán)重，有助于顯著降低中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資的市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘和經(jīng)濟(jì)成本，因此，我國(guó)對(duì)外直接投資可望繼續(xù)維持較快發(fā)展速度。

　　在這樣的背景下，商務(wù)部出臺(tái)《境外投資管理辦法》草案，盡管外界一些人視之為中國(guó)政府準(zhǔn)備收緊海外投資的信號(hào)，但實(shí)際上卻是中國(guó)對(duì)外直接投資將進(jìn)一步大發(fā)展的前奏。因?yàn)槿艉Ｍ馔顿Y規(guī)模小且趨向萎縮，則沒(méi)有必要?jiǎng)佑孟∪钡牧⒎ㄙY源來(lái)制定這樣一份部門規(guī)章；正由于海外投資規(guī)模已相當(dāng)可觀，而且預(yù)期還將進(jìn)一步增長(zhǎng)，才有必要加以規(guī)范和引導(dǎo)。

　　分類監(jiān)管以降低風(fēng)險(xiǎn)

　　對(duì)外直接投資要面臨一系列風(fēng)險(xiǎn)，包括在國(guó)內(nèi)經(jīng)營(yíng)所不會(huì)遭遇的風(fēng)險(xiǎn)，如匯率風(fēng)險(xiǎn)、征收風(fēng)險(xiǎn)（平安投資富通損失爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)上就是建國(guó)以來(lái)中國(guó)企業(yè)在海外遭遇的最大征收風(fēng)險(xiǎn)案件）、管理層道德風(fēng)險(xiǎn)（如“于志安事件”那樣借“海外投資”為名轉(zhuǎn)移、侵吞資產(chǎn)）。而對(duì)外直接投資如果過(guò)度增長(zhǎng)以至擠壓國(guó)內(nèi)投資，還有可能對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生負(fù)面作用。

　　為保證我國(guó)對(duì)外直接投資平穩(wěn)發(fā)展，而不至于產(chǎn)生嚴(yán)重后遺癥，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)規(guī)范和引導(dǎo)就是必要的。規(guī)范、引導(dǎo)的內(nèi)容無(wú)非是建立監(jiān)管基礎(chǔ)、降低風(fēng)險(xiǎn)、提高效益3個(gè)方面，可能是由于提高效益的大部分工作取決于企業(yè)自身而不是政府，也可能是由于近來(lái)我國(guó)企業(yè)海外投資遇險(xiǎn)案例頻發(fā)，此次新版《境外投資管理辦法》草案的重心主要集中在降低風(fēng)險(xiǎn)方面。

　　規(guī)范、引導(dǎo)的前提是登記和統(tǒng)計(jì)，而在此基礎(chǔ)上根據(jù)不同潛在風(fēng)險(xiǎn)開展分類監(jiān)管正是新版《境外投資管理辦法》草案的一大亮點(diǎn)。

　　該草案第六條至第十條正是為了實(shí)現(xiàn)這一目的。如其中第六條規(guī)定：“企業(yè)開展以下情形境外投資應(yīng)當(dāng)按本辦法第十一條的規(guī)定提交申請(qǐng)材料，并按本辦法第十二條的規(guī)定報(bào)商務(wù)部核準(zhǔn)：在未建交國(guó)家的境外投資；在安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高國(guó)家（或地區(qū)）的境外投資；中方投資額1億美元及以上的境外投資；跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的境外投資；設(shè)立境外特殊目的公司。”

　　第七條規(guī)定：“地方企業(yè)開展以下情形的境外投資應(yīng)當(dāng)按照本辦法第十一條要求提交申請(qǐng)材料，并按第十三條的規(guī)定報(bào)省級(jí)商務(wù)主管部門核準(zhǔn)：中方投資額1000萬(wàn)美元及以上、1億美元以下的境外投資；能源礦產(chǎn)類境外投資；商品城類境外投資；房地產(chǎn)開發(fā)類境外投資。”

　　從上述條款可以看到，以下8類海外投資視為風(fēng)險(xiǎn)較高者而需要實(shí)施額外的核準(zhǔn)程序：

　　在未建交國(guó)家的境外投資、在安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高國(guó)家（或地區(qū)）的境外投資、中方投資額較高的境外投資、跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的境外投資、設(shè)立境外特殊目的公司、能源礦產(chǎn)類境外投資、商品城類境外投資、房地產(chǎn)開發(fā)類境外投資。

　　這幾類海外投資被列入額外監(jiān)管對(duì)象自有其道理。其中能源礦產(chǎn)類境外投資在我國(guó)對(duì)外直接投資存量中所占比重較高，而且我國(guó)非金融類對(duì)外直接投資名列前茅的大項(xiàng)目大多數(shù)集中在這一領(lǐng)域。

　　尤為關(guān)注政治風(fēng)險(xiǎn)

　　對(duì)于能源礦產(chǎn)類境外投資，由于以下原因，該領(lǐng)域政治性風(fēng)險(xiǎn)較高：

　　——在剛剛結(jié)束的這一輪初級(jí)產(chǎn)品牛市期間，許多國(guó)家出臺(tái)了一系列限制外資政策，大多數(shù)就是針對(duì)自然資源開發(fā)領(lǐng)域。

　　——采掘業(yè)項(xiàng)目員工較多，發(fā)生工潮的概率相對(duì)更高。如首鋼秘魯鐵礦股份有限公司自建立不久便陷入勞資糾紛困擾，在相當(dāng)程度上導(dǎo)致公司產(chǎn)量增長(zhǎng)十分緩慢。

　　發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取建立國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序的斗爭(zhēng)成果于上世紀(jì)60年代至70年代在聯(lián)合國(guó)《建立新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序宣言》、《各國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》中得到了較充分體現(xiàn)。上述宣言主張國(guó)家對(duì)本國(guó)領(lǐng)土之內(nèi)的一切資源和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擁有完全的永久主權(quán)，對(duì)于我國(guó)從事海外資源開發(fā)項(xiàng)目的企業(yè)而言，這隱含著征收等多種政治性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于外國(guó)投資者而言，《各國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》第二章第二條的內(nèi)容進(jìn)一步確認(rèn)了東道國(guó)對(duì)外資施加政治性風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力。

　　在這種情況下，投資母國(guó)假如單純著眼于降低本國(guó)海外資源開發(fā)項(xiàng)目的征收風(fēng)險(xiǎn)，那么就應(yīng)當(dāng)在國(guó)際政治舞臺(tái)上主張投資者對(duì)資源的產(chǎn)權(quán)不可侵犯；事實(shí)上，一些西方國(guó)家也正是出于上述考慮始終極力反對(duì)、架空聯(lián)合國(guó)上述文件。

　　我國(guó)是一個(gè)正在迅速成長(zhǎng)的對(duì)外投資母國(guó)，同時(shí)至今仍然是世界名列前茅的外資東道國(guó)，片面著眼于降低本國(guó)海外資源開發(fā)項(xiàng)目征收風(fēng)險(xiǎn)而廢除上述文件，必將損害我國(guó)自身的經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)益。因此，我國(guó)降低海外投資征收風(fēng)險(xiǎn)的努力不能指向否認(rèn)東道國(guó)對(duì)本國(guó)境內(nèi)自然資源和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的完全主權(quán)，而只能采取別的方式。

　　改進(jìn)、完善跨國(guó)經(jīng)營(yíng)政治性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制需要遵循以下原則：與我國(guó)外交總體戰(zhàn)略協(xié)調(diào)一致；事前安排為主，事后措施為輔；以企業(yè)自救措施為主，政府保證機(jī)制為輔；因此，不能為我國(guó)赴海外投資自然資源者尋求過(guò)于激進(jìn)的保障制度，只能加強(qiáng)事前審核，以降低風(fēng)險(xiǎn)。

　　可操作性仍有不足

　　盡管有所發(fā)展，但這次的新版《境外投資管理辦法》草案仍存在一些缺憾和不足。

　　某些條款規(guī)定不夠細(xì)致而可操作性不足。如第六條規(guī)定：“企業(yè)開展以下情形境外投資應(yīng)當(dāng)按本辦法第十一條的規(guī)定提交申請(qǐng)材料，并按本辦法第十二條的規(guī)定報(bào)商務(wù)部核準(zhǔn)：⋯⋯在安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高國(guó)家（或地區(qū)）的境外投資；⋯⋯”此款的規(guī)定在理論上自然是沒(méi)有問(wèn)題的，問(wèn)題是判斷一個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)是什么？沒(méi)有明確規(guī)定。

　　在商務(wù)實(shí)踐中，通常用某一評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)結(jié)果作為判斷安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的依據(jù)，那么，這里就應(yīng)該明確規(guī)定以哪一家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)結(jié)果作為依據(jù)，而且應(yīng)當(dāng)規(guī)定以國(guó)內(nèi)較有權(quán)威機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)結(jié)果為依據(jù)，同時(shí)有必要規(guī)定給予多家國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)權(quán)力以保證競(jìng)爭(zhēng)，而不能以標(biāo)準(zhǔn)普爾之類海外評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)結(jié)果為依據(jù)，否則無(wú)異于太阿倒持，給予海外評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)操縱、左右我國(guó)國(guó)內(nèi)事務(wù)的杠桿。

　　數(shù)年前中國(guó)證監(jiān)會(huì)明文規(guī)定上市公司財(cái)報(bào)必須由當(dāng)時(shí)的幾家所謂“國(guó)際權(quán)威”會(huì)計(jì)師事務(wù)所審核，結(jié)果造成國(guó)內(nèi)利權(quán)外泄，且這項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)不久就爆發(fā)“安然事件”，這些所謂“國(guó)際權(quán)威”會(huì)計(jì)師事務(wù)所會(huì)計(jì)造假丑聞暴露無(wú)遺。我們不能重蹈覆轍。

　　作者系商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院副研究員

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