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范建軍：北京大學光華管理學院經濟學博士，現供職于國務院發展研究中心金融研究所，主要從事資本市場、宏觀經濟、貨幣政策、銀行改革方面的研究工作。
金融企業破產將成為現實
范建軍
我國現行破產法(試行)并沒有把金融企業列入其約束的范圍之內，在人們的意識中，中國的銀行、證券公司是不會倒閉的，從而造成金融企業風險管理意識薄弱，道德風險盛行。而新的破產法草案則將保護債權人的利益放在了首位，從而可在很大程度上抑制各類企業利用“政策性破產”逃廢銀行債務的行為；并且破產法草案把金融機構一并納入了它的適用范圍。今后金融企業如果不注意控制風險，很可能因資不抵債而被強制執行破產程序。所以，新的破產法頒布之后，將在很大程度上逼迫國內金融企業的經理人提高風險防控意識。
從立法宗旨上看，新破產法草案將保護債權人利益放在了顯著位置，對于我國金融業來說其實是好事。因為中國企業的資金來源主要是銀行，新的破產法實施之后，銀行作為多數破產企業的債權人將受到很大程度的保護。
多年來，商業銀行的不良資產問題一直是阻礙我國銀行業乃至整個金融業發展的主要障礙，盡管金融當局已經采取了很多措施來解決這個問題，但目前情況并不令人樂觀。銀行系統目前積存了如此大規模不良資產的一個重要原因就是1994年以來政府針對全民所有制企業所采取的“政策性破產”政策。由于作為破產企業主要債權人的銀行在整個破產過程中居于邊緣地位——它們既無權根據自己對企業資產狀況的判斷來選擇破產的時機，也無權對破產企業資產的清償順序發表意見，所以，“政策性破產”成為國有企業的內部人侵吞國有資產、逃廢銀行債務的一種便利手段。可以說，政策性破產讓銀行承擔了太多國有企業改革的成本。
實際上，在金融領域，破產法的實施是一件比其它領域復雜得多的工作，可謂牽一發而動全身。因此，有必要出臺相關的法律與之配套。比如，在破產法正式實施之前，應事先針對銀行破產問題建立“顯性”的存款保險制度。在美國和其他一些國家，都建立有專門針對所有存款機構的存款保險公司——只要某機構吸收公眾存款，就必須參加存款保險。因為只有建立了存款保險制度，才能保證銀行在破產法約束下不至于頻繁發生擠提事件。我國目前實行的是“隱性”的存款保險制度——大量的銀行不良資產最終都是由政府來出資核銷。這種制度安排的最大缺陷是滋生銀行的道德風險。由于有了國家財政的隱性擔保，造成銀行普遍不重視風險管理，沒有哪一位銀行行長會擔心自己的企業會破產。因此，如果把銀行等金融企業納入破產法的約束范圍，必須出臺一些與之相配套的法律、法規，并建立顯性的存款保險制度。
由于新的破產法已將所有企業都納入了它的適用范圍，國有控股的金融企業今后也存在被破產清算的可能性。所以，我們可以利用破產法即將頒布這一有利時機，逐步放松對金融業的過度管制。放松管制的優先順序應該是，首先放松對民間資本準入的管制，其次再考慮放松對市場本身的管制。
破產法經過了十年的醞釀終于得以出臺，但筆者個人認為對于金融領域來說時機還未成熟，因為四大國有商業銀行改革還未完成，不良資產處置還有許多工作要做，相關的法律和制度配套措施也未準備充分。所以，新的破產法可能等到這些任務都完成以后再出臺效果會更好。
當然，破產法作為一項“可置信”的市場規則，既然出臺了就應該嚴格執行。應該說，經過了10年的準備和醞釀，新的破產法本身可能不會存在太大問題，而最有可能出問題的是它的執行。如果在目前的轉軌背景下，新破產法的出臺并不可能成為可置信的游戲規則，那么暫緩出臺也未嘗不是一種明智之舉。
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