“雖然農信社改革已經開始進行，但很多地區農民貸款依然不容易。”作為出席兩會的代表委員中惟一的基層農信社代表——陜西省澄城縣農村信用聯社一位普通的信貸員馬百黨對于目前農村信用社的改革現狀還是有些擔心：“三農”問題誠然是本次兩會的重中之重，但有農村經濟血液之稱的農村金融體系建設仍然動作不大。

　　農信社獨木難支

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　　“農村金融的支撐僅靠農信社是遠遠不夠的，必須有郵政儲蓄、農業發展銀行等相關改革配套才行”，中國社會科學院馮興元這樣說。從農信社業務獨立以來，農村金融的重擔就落在農信社肩上。雖然在政策大力扶持下，近年農信社的業務有較大發展，但農村金融的“空洞”卻越來越大，農村資金的外流也愈演愈烈。此外，由于商業銀行信貸權限的上收，信貸審批權集中到省行一級，商業銀行在農村的分支機構，基本上變成了農村資金的“抽取器”，而郵政儲蓄的只存不貸，更是抽取了大量農村資金。有數據表明，每年有近5000億元資金從農村流向城市。

　　在農村金融市場，一個最大的“抽取器”是郵政儲蓄。而根據郵政儲蓄的規則，其吸收來的存款全額轉存央行，央行按季支付利息。郵政儲蓄的發展，并沒使農村有限的金融資源用于農村。不僅搶了信用社的存款，使農資來源的儲蓄額劇減，還使農村本來緊張的資金外流。有央行官員估算，郵政儲蓄金額約有70%來自農村，有4000多億的資金流入城市。

　　作為農信社自身來講，問題也由來已久。產權不清，法人治理結構薄弱，不良資產居高不下，金融風險日益積聚，而且農信社提供的金融服務與農民的金融需求還有很大的差距，農民貸款難的問題成為制約農村經濟發展的瓶頸之一。

　　“就目前有限范圍內的試點來看，貸款利率的邊際浮動已達到100%。”，馮興元這樣指出，在目前的貸款利率上限5.14%的基礎上，實際年利率已擴大到10.3%。由于農村貸款金額小、風險大，相應的貸款成本也高，因此這個浮動范圍還不足以使商業性機構獲得合理的資產和資本金回報來彌補其成本。對貸款利率的嚴格限制，給貸款人造成的損失越來越大，并且也最終給政府帶來了或有負債。

　　與此同時，農村政策性金融的作用沒有完全發揮出來，應該進一步繼續完善和發展農村政策性金融服務，明確中國農業發展銀行作為國家政策性銀行的職能定位，形成農村政策性金融與商業性金融分工明確、各負其責、共同支持農村經濟發展的格局；郵政儲蓄資金的大部分都是來自縣及縣以下，如何建立農村資金回流機制，為縣域經濟的發展提供必要的資金支持也是農村金融面臨的重大課題；其他諸如農業保險問題、農產品大宗期貨問題、民間借貸問題、農村利率市場化問題也都應隨著農信社改革的深入而被提上議事日程。

　　制度建設是關鍵

　　作為農村信用社自身來講，農村信用社改革和發展，制度建設是關鍵。馮興元認為，農信社發展面臨的一系列難題，除部分政策性因素外，根源還在于農信社缺乏嚴格有效的制度約束，農信社員工的規則意識、效率意識和風險意識不強。這直接導致農信社內部管理渙散，呆壞賬不斷增加，信貸風險居高不下。歷史遺留問題的根子是執法不嚴、違法不究甚至無法可依，應通過建立健全一系列規章制度，并對農信社員工進行強制性的培訓教育，提高員工的素質，規范員工的執業行為，使農信社改革和發展的每一步都沿著法制的軌道穩步推進。

　　這就需要建立健全財務會計制度。隨著省級信用聯社、以縣為單位的統一法人社、農村合作銀行、農村商業銀行等新型金融單位的出現，難免會出現某種程度的制度上的真空。如不及時建立和完善各項制度，勢必造成一段時期、一定范圍內的財務會計行為失范，影響會計信息的真實性，甚至危及地區金融安全。為此，有必要在總體上不違背現行財務會計制度的前提下，遵循新的財務會計法規和制度，結合農信社改革和地方經濟的實際，在廣泛調研和征詢意見的基礎上，制定更為詳細具體，操作性、約束性更強的農信社財務會計制度。

　　“以及建立健全內部控制制度”。馮興元指出，金融業的風險是客觀存在的，但風險的大小又是可控的，控制風險關鍵在于制度。內部控制制度是為實現單位運營效率效果、財務報告的可靠性、相關法令的遵循性等目標，由單位理事層、經理層和其他員工共同實施的，包括控制環境、風險評估、控制活動、信息溝通和監督等在內的風險防范體系。對于農信社而言，運轉有效的信貸管理控制、授權批準控制、組織規劃控制、文件記錄控制、員工素質控制、內部報告控制、內部審核控制等，是農信社健康發展的保證，內部控制制度的建立、健全及實施情況，是農信社經營成敗的關鍵。所有農信社都應結合自身實際，研究并不斷加強內部控制制度的建設，并以此為基礎，促進全社員工增強風險意識，最大限度地防范和規避金融風險。

　　改革應整體推進

　　“農村金融改革是一項系統工程，僅靠農信社改革孤軍深入是無法取得理想效果的。”按照銀監會主席劉明康的部署，“今年將繼續推進農村信用社改革試點和推廣工作”。目前，我國已經有八個省市開展了農村信用社改革試點，農村金融體系改革正在加快。但是，從所采取的試點改革措施來看，國家能否實現“花錢買機制”的目標，其效果還有待于進一步觀察。

　　就目前農村發展的金融需求來看，僅僅是信用社還難以獨立支撐。商業金融、政策性金融和合作金融同時并存才有可能滿足農村經濟發展所必須的多樣化的金融需求。增強農業銀行為“三農”服務的功能，恢復農業發展銀行的政策性功能，允許非國有資本進入銀行業及發展中小型商業銀行，提供其他的激勵政策鼓勵其他商業銀行為農村發展服務，已經成為重構農村金融體系的緊迫任務。

　　　改革農村金融體系，必須強化政策金融的作用。政策性金融是世界各國普遍運用的基本符合世貿組織協議要求的重要支持手段，其本質是準財政，是財政與金融手段的有效結合。農業發展銀行應該重新定位，真正發揮政策性銀行的作用。國家應整合對農村的資金投入，區分國家必需的財政投入和國家予以補償的財政投入。對農村的公共道路、重大的生態環境建設工程、農業的基礎科學研究建設等可以由中央和地方財政無償投入，除此之外，中央財政和省級財政應列出一部分預算用于補償性財政支出，即向有政策性金融業務的機構提供貼息資金和呆賬損失的彌補，用少量的財政補貼引導社會資金流向農業和農村。

　　　還有專家建議，農村金融管理體制改革問題，不是單純的金融問題，其事關農業發展、農民增收和農村穩定的大局。信用社管理體制的變革，必須協調好銀監會、央行、信用社和地方政府這四個方面的關系。

　　本報記者 姜業慶