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今年擬發(fā)行建設(shè)國債1100億元，比上年減少300億元，同時要逐年調(diào)減發(fā)行國債的規(guī)模。作為積極財政政策的代表性事項，長期建設(shè)國債的發(fā)行該如何調(diào)減？
★文/賈康
溫總理在今年的政府工作報告中提出，“為建立正常的政府投資機制和穩(wěn)定的資金
來源，在逐年減少國債發(fā)行規(guī)模的同時，要逐年適當增加中央預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)投資。”國債的資金籌集帶有一定的特殊性，是我們在實施擴張性財政政策時所采用的一個非常重要的措施，但這一措施并不可以作為一個固定模式長期使用下去。根據(jù)情況的變化，擴張的力度正在下調(diào)。
在國債投資安排力度減少的同時，為了保持政策的連續(xù)性和整個安排更加規(guī)范化，在預(yù)算內(nèi)用于項目投資方面的資金安排要適當往上調(diào)，這樣會起到一定的中和作用。比如今年的預(yù)算，長期建設(shè)國債的發(fā)行規(guī)模下調(diào)了300億元，預(yù)算內(nèi)項目投資的資金增加了50億元，政府安排的大項目投資是凈減少了250億元。
另外，預(yù)算內(nèi)項目投資的常規(guī)資金來源渠道主要是來自稅收，不是來自國債資金。也就是說，政府在做這項調(diào)整之后，政府投資對債務(wù)的依賴程度在減少。
溫總理談到要調(diào)整建設(shè)國債使用方向，集中用于促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會全面發(fā)展。這種對長期建設(shè)國債資金投入結(jié)構(gòu)的調(diào)整，又是基于怎樣的考慮？
中央已經(jīng)明確的生態(tài)保護、國土整治、西部開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興等，顯然必須放在今后一段時期長期建設(shè)國債資金考慮的重點之列。對原來已經(jīng)形成的長期建設(shè)項目，要考慮繼續(xù)投入資金來完成續(xù)建和收尾。
對于社會總體發(fā)展需要的公共產(chǎn)品和部分準公共產(chǎn)品中形成瓶頸制約的基礎(chǔ)設(shè)施項目，長期建設(shè)國債資金要繼續(xù)予以特別關(guān)注。而在當前，對那些與解決三農(nóng)問題、全面建設(shè)小康社會緊密相關(guān)的重大項目，顯然必須進一步突出為重點，在原來已經(jīng)有所關(guān)注的基礎(chǔ)上，進一步加大資金支持的力度。
每個階段都有輕重緩急、優(yōu)先順序問題，在不同年度之間有一個如何銜接安排的考慮，會有相應(yīng)的變動。今年國債投資看來要更多地向農(nóng)村、社會公共事業(yè)、西部開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護方面傾斜。從結(jié)構(gòu)上來說，這種調(diào)整可能更多體現(xiàn)的是政府職能的合理化，強調(diào)政府應(yīng)提供公共產(chǎn)品，大的方向是建立公共財政。
中央這種國債政策的調(diào)整，與我國政府職能和財政職能方面校正“越位”和“缺位”的現(xiàn)實需要是否有某種內(nèi)在的聯(lián)系？目前來講，我國財政仍然是“越位”和“缺位”、“不到位”并存，一方面供給范圍過大，包攬過多，特別是向一般競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域的延伸，超出了政府職能的合理范圍；另一方面，一些應(yīng)由政府承擔(dān)的屬于滿足社會公共需要的事項，由于財力緊張、收支矛盾尖銳而無法滿足。
為了保證財政資金有效運用，為滿足履行政府職能服務(wù)，必須按照以“公共財政”為導(dǎo)向和“有所為有所不為”的原則，逐步建立適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的公共財政框架。按照這種大的原則要求，應(yīng)當收縮財政的生產(chǎn)建設(shè)支出，逐步退出一般營利性和一般競爭性投資領(lǐng)域，主要提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。要注意最大可能地發(fā)揮市場配置資源的優(yōu)勢，更好地實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控與市場機制的互補和有機結(jié)合。
積極財政政策應(yīng)該逐步從應(yīng)急性的、以解決短期問題為主要目的、較為單一的目標選擇中淡出，逐步轉(zhuǎn)向以健全經(jīng)濟內(nèi)生增長長效機制為主，兼顧解決短期和中長期發(fā)展的政策方面，著力點應(yīng)進一步聚攏在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重大問題上，要注重通過各種政策手段的實施，推進經(jīng)濟內(nèi)生增長，提高微觀主體的自我發(fā)展能力，實現(xiàn)經(jīng)濟和財政可持續(xù)發(fā)展。
不論每個年度的重點怎樣強調(diào)，大的方向上看，一直都是在解決“越位”和“缺位”問題這個軌道上運行的，大目標是建立和完善公共財政框架。
(作者為財政部財科所所長)
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