本報記者 黃锫堅 李翔(實習) 北京攝影報道

　　2004年6月1日，《基金會管理條例》(以下簡稱《條例》)將正式施行。許多業(yè)內(nèi)人士認為，這個《條例》的出臺標志著基金會這一非盈利機構(gòu)將進入有序發(fā)展階段。

　　部分專家認為，《條例》的最大貢獻，是對“公募基金會”和“非公募基金會”設(shè)

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定了不同的政策。這意味著，那些由政府部委牽頭的“無錢”基金會將面臨淘汰的壓力，而像美國那樣由企業(yè)和個人出資成立的“有錢”的基金會，則在中國獲得了“準生證”。

　　“有錢的基金會”和“沒錢的基金會”

　　“如果將來回顧中國基金會的發(fā)展歷史，這個條例標志著一個轉(zhuǎn)折”，社科院社會政策研究中心副主任楊團對記者說。這位專門研究基金會運作的學者，曾擔任過國內(nèi)多家基金會的理事。

　　有錢的會、沒錢的會，是行內(nèi)人的口頭語。在楊團看來，中國的基金會和國外的基金會完全是兩碼事。中國目前大部分基金會是沒錢的會，國外的正式名稱是“公共籌款機構(gòu)”。而福特基金會、洛克菲勒基金會等都是有錢的會，他們基本上不從公眾手里募捐。

　　有錢的會和沒錢的會，在組織結(jié)構(gòu)和工作重心等方面都存在很大差別。

　　中國的基金會大多脫胎于政府部委，比如中國青少年發(fā)展基金會是團中央辦的，兒童少年基金會是全國婦聯(lián)辦的，中國扶貧基金會是農(nóng)業(yè)部辦的。楊團回憶說，1980年代時，政府一些部門試圖做一些公益事業(yè)，而財政又沒有錢，于是就從政府部門的需求出發(fā)，各想辦法找錢袋子。有人聽說國外有基金會這樣的機構(gòu)，就借用了這個名字，通過募捐來獲得資金，辦一些慈善事業(yè)。第一個基金會——中國兒童少年基金會于1981年7月28日正式成立。1988年，國務(wù)院頒布了《基金會管理辦法》。

　　“那個年代建立基金會的領(lǐng)導和起草《基金會管理辦法》的人，其實并不太明白國外基金會的含意，不知道公共籌款機構(gòu)和基金會存在多么大的差別。”楊團認為。

　　國外也有公共籌款機構(gòu)，比如United Way、樂施會和救世軍等等。但基金會卻完全不同，它們一般是不需要籌款的，因為自己有錢。有的基金會自己做項目，稱為運營型基金會。有的基金會只管分配資金，稱為資助型基金會，比如福特基金會(見38版《一家非公募基金會的運作》)。

　　資金來源的差異，使得公共籌款機構(gòu)和基金會的工作目標都很不一樣。

　　公共籌款機構(gòu)在成立之初一般是沒有什么資金的，它需要向公眾“乞討”。為了獲得最廣泛的募捐，它必須找到一個能博得老百姓同情的項目。比如希望工程，大家同情失學兒童，所以愿意捐錢。但如果說用這些錢去搞科研，可能有些人就不愿意捐了。因此，公共籌款機構(gòu)的工作，就是尋找那些最有市場、最能贏得同情心的項目。

　　但真正的基金會則不同，在成立之初，它已經(jīng)有一筆企業(yè)或個人捐獻出的本金。因為有錢，所以它無需迎合廣大老百姓的慈善之心，可以定很高的工作目標。國外一些基金會的目標比較抽象，可以為基礎(chǔ)研究投錢。由世界首富蓋茨�揃ill Gates�斉c他的妻子出資成立的Gates基金會稱，將把追求全人類的健康作為其奮斗目標。該基金會為治療肺炎、瘧疾以及艾滋病等危害全人類健康的疾病已投入了巨額資金。

　　這次《條例》的起草者，比較好地劃分了兩類機構(gòu)的差別。《條例》規(guī)定：“基金會分為面向公眾募捐的基金會(以下簡稱公募基金會)和不得面向公眾募捐地基金會(以下簡稱非公募基金會)。”國務(wù)院法制辦政法司的朱衛(wèi)國解釋說，“在社會分工專業(yè)化程度更高的西方社會，與此相對應(yīng)的是公共籌款機構(gòu)和獨立基金型基金會。如果說公募基金會是傳承了我國傳統(tǒng)基金會的模式，那么非公募基金會的確立則另辟了一片天空。”

　　身兼數(shù)職的公募基金會

　　據(jù)統(tǒng)計，目前中國共批準基金會約1000家，其中全國性的基金會約80余家。據(jù)中國人民銀行1999年統(tǒng)計，全國基金會的總資產(chǎn)約50億元，從事社會公益資助約40億元。

　　據(jù)有關(guān)部門的摸底調(diào)查，許多基金會在基金運作和使用、內(nèi)部決策、財務(wù)會計制度等方面不同程度地存在問題，有些還比較嚴重。

　　有專家透露，有的基金會以基金的增值、保值為名直接或變相從事借貸、信托等金融活動，背離了章程訂立的公益使命；有的基金會將捐助資金用于股權(quán)投資或者實業(yè)投資，沒有按照捐贈人的意愿使用資金，違背了捐助人的意愿和基金會的非盈利原則；有的為企業(yè)提供貸款擔保或?qū)⒋鎲无D(zhuǎn)借他人作抵押，甚至用捐贈基金為企業(yè)貸款提供質(zhì)押擔保，置公益基金于高度風險狀態(tài)。

　　許多人往往將這些問題歸咎于基金會自身的管理體制和道德真空，但更大的問題其實來自外部的政策環(huán)境。

　　中國大部分基金會其實是公共籌款機構(gòu)，他們與真正的基金會在資金來源和工作定位上存在差異，這使得兩者的財務(wù)體系和內(nèi)部架構(gòu)都很不一樣。

　　“有錢的基金會”，比如福特、洛克菲勒等，它們的第一項工作是資金運營。這些基金會在建立之初就有一筆數(shù)額不菲的本金。許多基金會都用本金進行各種投資。投資產(chǎn)生的收益，再拿去資助項目，比如慈善事業(yè)或科學研究。

　　據(jù)楊團介紹，中國社科院從福特基金會獲得不少資助。在她的印象中，當全球經(jīng)濟景氣時，福特的錢就很多，申請項目相對容易。如果經(jīng)濟不景氣，福特的手頭就比較緊。顯然，經(jīng)濟的景氣直接影響到福特基金的投資收益，進而影響它在資助科研方面的資金量。

　　除了資金運營，“有錢的基金會”進行的第二項工作就是分配資金。不同基金會設(shè)立了不同的目標，如何把錢分配到合適的項目上，成為基金會的一項重要工作。這種只進行資金分配，而不是親自去做公益項目的基金會，也被學者稱作資助型基金會。

　　與有錢的會相比，公共籌款機構(gòu)的工作要加上籌款這一項。就美國的第三部門而言，籌款、分配資金、運作項目，往往由不同的機構(gòu)分擔。與這種專業(yè)化分工相比，中國的基金會往往身兼數(shù)職。從籌款到運營資金，到運作項目，全都親歷親為。

　　在談及青基會的定位時，常務(wù)副理事長徐永光說它是“三位一體”，兼有民間基金會、社會團體和公共籌款機構(gòu)的三重職能。青基會的副秘書長陳燕云向記者介紹了青基會的機構(gòu)設(shè)置：“青基會的工作分成四部分：一部分人員負責基金會的品牌策劃和戰(zhàn)略研究；第二部分負責募捐籌資；第三部分負責資金運作；第四部分，才是直接運作希望工程。”

　　由于身份含混，中國許多基金會自然出現(xiàn)了財務(wù)管理混亂的問題。不少基金會將所有資金混同管理。捐贈收入與基金會的本金分不開，捐贈收入也不按照其來源與使用目的進行分類。

　　財務(wù)管理的混亂，使得基金會的運作處于封閉和不透明的狀態(tài)，而主管機關(guān)、捐贈人和社會公眾對基金會的監(jiān)督又缺乏基本途徑，對基金會的審計缺乏必要的依托。財務(wù)的混亂還為某些基金會工作人員挪用、私分捐贈收入提供了機會，同時也造成了基金會內(nèi)部管理的高成本、無計劃、低效益。

　　公募基金會面臨洗牌

　　完全有理由相信，如果《條例》早頒布兩年，青基會就不會遭遇媒體“違規(guī)投資”的指控。“青基會的問題在于它的運行需要成本，但以前的法律卻沒有規(guī)定，成本究竟從什么地方出”，楊團如此評價兩年前沸沸揚揚的青基會違規(guī)投資風波。

　　2002年2月，有香港媒體報道說“希望工程違規(guī)投資”，青基會隨后進行了反駁。事件發(fā)生之后，青基會邀請國家審計署對希望工程捐款收支情況進行專項審計，并邀請獨立的國際審計機構(gòu)對青基會進行年度審計。

　　青基會的副理事長徐永光曾對記者說，1988年青基會10萬元起家時，青基會也有十幾個工作人員，“注冊資金10萬元，吃也把它給吃掉了。一開張就要錢”。

　　按照1988年頒布的《基金會管理辦法》，“基金會工作人員的工資和辦公費用，在基金利息等收入中開支。”在1980年代和1990年代初期，利息比較高，基金會還能通過利息來補貼運營成本。但此后銀行連連降息。自1996年4月1日起停辦保值儲蓄以來，央行已下調(diào)八次利率，以一年期存款利率為例，從過去的10.98%下降為目前的1.98%。這樣一來，利息收入很難維持基金會的正常運轉(zhuǎn)。在這種情況下，把錢拿去做其他投資，也就是不得已而為之了。

　　青基會也曾向團中央提出，應(yīng)該在捐款里按一定比例提出一部分成本。團中央正式批復，“同意提取5%作為經(jīng)費”。但1993年國家審計署經(jīng)審計后指出，這一條違背國務(wù)院的《基金會管理辦法》，必須糾正。

　　“經(jīng)過這么多年的運轉(zhuǎn)，許多人才意識到，原來公益事業(yè)也需要成本。零成本運作實際上是比較可笑的。我們跟國外合作時，人家不理解，也不相信，說你們沒有辦公成本怎么做啊？”陳燕云感慨地說。

　　新的《基金會管理條例》比較好地解決了這個問題。《條例》規(guī)定：“基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%”，而“公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%”。也就是說，基金會的辦公成本大致可以占到上年收入的7%(70%的10%)。對于公募基金會來說，其收入主要是捐款。

　　盡管《條例》明確規(guī)定了成本出處，但在陳燕云看來，很多公募基金會恐怕還是難以符合《條例》中關(guān)于辦公開支的硬性規(guī)定。“一個中等的基金會，就算有20個人吧，如果每年籌到500萬，那么按《條例》規(guī)定，一年的總支出應(yīng)該達到350萬，辦公經(jīng)費能夠列支35萬。20個人，一年35萬的工作經(jīng)費，運作起來是比較困難的。”

　　“做不到這一條的基金會，按《條例》規(guī)定就要注銷。”陳燕云認為，這樣的基金會將面臨淘汰。“除非基數(shù)特別大，像青基會每年好幾千萬的籌資額，可能相對好一點。如果沒有這么大的資金規(guī)模，就很難養(yǎng)活工作人員了。”

　　另外值得注意的是，當人們考慮基金會的資金能否拿去投資時，非公募和公募的情況很不一樣。前者是必須拿本金投資，以此獲得收益才能資助慈善項目。而后者可以用于投資的資金其實比較有限，因為公益事業(yè)支出(70%)和辦公成本(7%)已經(jīng)占去大部分資金。

　　非公募基金會開門

　　據(jù)報道，在2002年福布斯富豪榜排行27的浙江人吳良定宣布，將成立一個價值10億的扶助貧困大學生基金會，10億本金投到比較穩(wěn)定的行業(yè)，以每年全部獲利款項援助貧困大學生，把資金的使用情況置于公眾監(jiān)督之下，同時邀請幾位既有名望又有公心的企業(yè)界人士來加以掌控。但他馬上面對一連串問題：根據(jù)什么法律？在哪里登記？有無免稅待遇？公眾如何監(jiān)督？

　　據(jù)了解，有不少民營企業(yè)家有意仿照西方私募基金會的模式捐建基金會，但由于政策并不明晰，一直處在觀望狀態(tài)。

　　《條例》的出臺，讓他們心中的困惑獲得了一定程度的解答。中國的企業(yè)和個人也可以像美國一樣出資設(shè)立基金會了。

　　“《條例》不僅僅對非公募基金會和公募基金會在概念上作出區(qū)分，而且很明顯是在鼓勵非公募基金會的發(fā)展”，楊團認為。在原始資金方面，《條例》規(guī)定“全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元人民幣，地方性公募基金會的原始基金不低于400萬元人民幣，非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣。”

　　國務(wù)院法制辦的朱衛(wèi)國在最近的基金會研討會上也提出，之所以對公募和非公募區(qū)別對待，“主要是希望原來那些由政府興辦的運作不好、規(guī)模小的基金會退出，給由社會力量辦的基金會更多的空間，也避免在捐贈資源上的搶奪，這實際上是鼓勵他們發(fā)展。”

　　中國社科院美國所前所長資中筠曾撰寫美國基金會研究專著《散財之道》。她對記者說，“中國人非常善于抓住這種機會。就像改革開放之初，政策的口子松開一點，就會有一大批人擠進來開辦民營企業(yè)。我想，這次也不例外，會有一大批有志于創(chuàng)建基金會的民間人士成功的。”

　　不過，青基會的陳燕云對非公募基金會的前景不如資中筠那么樂觀。

　　他首先介紹了2003年度國內(nèi)外企業(yè)對青基會的捐助情況，“總體來講，國內(nèi)企業(yè)的捐資遠遠少于國外企業(yè)；而且在國內(nèi)，個體捐助遠遠多于群體捐助。”

　　存在這種情況，企業(yè)家不愿給已有慈善機構(gòu)捐款，而是希望自己建立非公募基金會。但陳燕云認為，自建基金會的程序也不簡單。

　　“實際上我們跟一些企業(yè)家討論過。大部分企業(yè)家并不一定愿意自己建立基金會。因為成本比較高，要養(yǎng)一批工作人員。還有些企業(yè)家不是很了解公益基金會的性質(zhì)。從法律上講，建立非公募基金會，你只要把錢捐出去了，這個資產(chǎn)就不屬于你了，它屬于社會。在基金會清盤時也不會歸還，應(yīng)該送給同類組織。有些企業(yè)家還沒有這種思想準備。他們還不太接受這個概念。”陳燕云說。

　　民政部民間組織管理局馬昕分析說，其實現(xiàn)有政策對非公募基金會仍有許多限制。在減免稅方面，美國規(guī)定，一個企業(yè)向社會捐出善款，如果這個善款的數(shù)額超過應(yīng)繳稅收的10%，應(yīng)該減免10%的稅款，如果不到10%，則可以在稅收里扣除已經(jīng)捐出的善款。中國在這方面的規(guī)定卻只有3%，而且在實際的操作過程中仍沒有得到落實。目前實行的是特事特批的原則，企業(yè)只有向事先得到國家批準的少數(shù)基金會捐款才能得到減免稅收的優(yōu)惠。

　　陳燕云認為，將來中國基金會的發(fā)展趨勢，應(yīng)該是國外的資助型基金會模式，這種模式更為科學也更有效率。

　　目前，中國非盈利組織的名稱比較混亂，這使得立法和政策出現(xiàn)一些缺漏。楊團告訴記者，《條例》剛出臺，就有業(yè)內(nèi)人士指出，民政部下面的慈善會，實際上就是公募基金會，但由于名稱不同而不受條例的制約。這些遺留問題有待今后在實踐中解決。