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年尾即臨,人們對2004年的經(jīng)濟形勢與經(jīng)濟政策倍加關(guān)注。這其中,2004年國債發(fā)行規(guī)模的多少顯得非常重要,據(jù)我們預(yù)測,2004年國債總體發(fā)行規(guī)模雖然有所減少,但不會大幅降低,預(yù)計比2003年6404億元的規(guī)模減少100億元左右,其中大家已習(xí)慣了的過去6年都發(fā)行的所謂"長期建設(shè)國債"可能為1200億元左右,比2003年少200億元左右(具體測算參看附表)。
發(fā)行總規(guī)模為預(yù)算赤字和當年還本付息額之和
這一預(yù)測結(jié)果主要基于以下依據(jù):
首先,國債發(fā)行規(guī)模不僅僅指"長期建設(shè)國債"部分,每年總的國債規(guī)模大體是依據(jù)中央財政預(yù)算赤字與該年度國債還本付息額的加計,只是,2000年國家預(yù)算編制制度改革,將"債務(wù)利息償付額"列入中央財政的"經(jīng)常性預(yù)算",因而這部分就不完全是通過借新債來償還,抵扣一部分外,再根據(jù)有關(guān)財政收支因素與其他因素進行修正后得出總債務(wù)規(guī)模,報經(jīng)全國人代會通過后即為一年的法定國債發(fā)行規(guī)模。
其次,2004年國債還本付息額大概在3700億元左右,是歷史上最高年份。明年之所以成為多年來的償債高峰,是因為1998年開始政府實施積極財政政策以來,每年增發(fā)大量國債,過去6年發(fā)行的中短期國債陸續(xù)從2004年開始到期。
明年財政赤字預(yù)計減少200億元左右
關(guān)于2004年財政赤字,我們預(yù)測為3000億元左右,比2003年的3198億元少200億元左右,根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定,這一塊只能通過發(fā)行國債予以彌補。以下幾點是我對這一問題的具體分析:
首先,過去幾年財政赤字一直處于爬升之中,1998至2003年這6年間財政支出年均增長率為13.9%,2004年的經(jīng)濟與社會發(fā)展形勢也決定了財政支出同比增幅不會較2003年低太多(2003年為7.6%),如果按6%算,2004年3000億元財政赤字占當年財政支出的比率為11.9%。
其次,2004年財政支出情況。盡管經(jīng)濟恢復(fù)性增長使得近來要求積極財政政策"淡出"的呼聲較大,且不說這一說法本身就是缺乏財政學(xué)常識,就算明年財政投資性支出不可能像過去6年那樣,那也只能是在投資方向、重點、結(jié)構(gòu)與投資方式上要有所調(diào)整,而非指總量要大幅度縮減,即屬于財政政策的"轉(zhuǎn)型"而非"淡出"。這一轉(zhuǎn)型的總原則是指,政策目標從以經(jīng)濟增長為中心,轉(zhuǎn)向以提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和維護社會穩(wěn)定為中心；政策著力點從刺激總量需求為主,轉(zhuǎn)向促進結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級；政策實施方式以財政直接投資為主,轉(zhuǎn)向以財政引導(dǎo)社會投資為主。在這一原則指導(dǎo)下,要求增加財政支出的主要領(lǐng)域包括:一是過去幾年國債資金投入項目的后續(xù)建設(shè),仍需增加投入；二是今年確定的"振興東北老工業(yè)基地",國家勢必將更多的國債資金投向東北,還有已經(jīng)開始的"西部大開發(fā)"、"退耕還林還草"等政策所要求的財政投入的連續(xù)性；三是解決"三農(nóng)"問題已到了非下大力氣不可的地步了。而這一問題的解決離不開國家財政的長期大舉投入；四是接下來的新一輪財稅體制改革必然是有成本的,這一成本也要求財政支出的增加；五是其他一些增支的因素,比如,過去幾年積累出口退稅中"應(yīng)退未退"的"欠退"部分,大部分可能會在明年解決；隨著老齡人口的增加,社會保障的"空帳"問題也必須從明年開始陸續(xù)予以實質(zhì)性解決；過去多年進行的教育、公共醫(yī)療體系改革等,其中都隱含著國家財政投入的"欠帳",欠帳就得需要補。
以上統(tǒng)統(tǒng)是財政增支的因素所在。所以,2004年的財政支出增幅可能會有所減少,但不會減少到哪里去,增長6%應(yīng)是底線。
2004年存在四大減收因素
最后是明年的財政減收因素分析。盡管財政收入會隨著經(jīng)濟增長的恢復(fù)性增長而繼續(xù)增長,但增長幅度有限,過去6年財政收入的平均增長幅度為12.9%,但預(yù)計2003年只比上年增長8.4%左右,那么,明年的增長即使按8%計算,財政收入為22141億元；按增幅6%計算的財政支出為25120億元,兩者相抵后的赤字額也為3000億元左右。況且,現(xiàn)在看來,明年還存在不可忽視的減收因素:一是新一輪財政政策在減稅上會有些措施,但如果財政支出不可能出現(xiàn)更大幅度的下調(diào),減稅所產(chǎn)生的支出缺口就得由國債增發(fā)來解決。二是多種渠道已證實,2004年開始可能將增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費型,將會影響財政收入近千億元。三是內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌已是大勢所趨,這也會影響相當一部分財政收入。另外,即將取消農(nóng)林特產(chǎn)稅、降低農(nóng)業(yè)稅,以及出口退稅率下調(diào)、國際貿(mào)易摩擦升級,還可能會減少財政收入中來自對外貿(mào)易方面的收入。
綜上所述,一方面,財政支出仍需保持一定水平；另一方面,財政收入增幅在下降,減收因素較為集中,加之償債高峰的出現(xiàn),決定了明年國債發(fā)行規(guī)模仍會居高不下。因此我們預(yù)測2004年國債發(fā)行規(guī)模在6200至6400億元左右。
1995年至2004年國債發(fā)行規(guī)模
年份 財政收入A 財政支出B 收支差額C 還本付息D 國債發(fā)行E
(億元) (億元) (億元) (億元) (億元)
1995 6242.20 6823.72 -581.5 784.06 1510.86
1996 7407.99 7937.55 -529.56 1266.29 1847.77
1997 8651.14 9233.56 -582.42 1820.4 2412.03
1998 9875.95 10798.18 -922.23 2245.79 3228.77
1999 11444.08 13187.67 -1743.59 1792.33 3702.13
2000 13380.1 15879.4 -2499.30 1552.21 4153.59
2001 16371 18844 -2473 1923.42 4483.53
2002 18914 22012 -3098 2563 5679
2003(預(yù)算) 20501 23699 -3198 2956 6404
2004(預(yù)測) 22141 25120 -3000 3711.9 6200-6400
注：(1)財政收入中不包含債務(wù)收入；(2)2000年和2001年還本付息支出數(shù)據(jù)僅包括還本支出。(3)還本付息支出和國債發(fā)行均是相對內(nèi)債而言的。
(上海證券報 中央財經(jīng)大學(xué)金融研究所所長 袁東)
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