建立農民社會保障制度--解決三農問題根本之策

　　南開大學農業與農村發展研究中心 劉純彬

　　一.“三農”問題的難點是農村人口增長過快過多

　　1.計劃生育成就巨大，但農村人口增長依然過快，數量過多。

　　我國每年增長人口1500萬至1600萬，大部分在農村。從生育理論上說，2.1%至2.3%之間的生育率，人口會達到零增長，我國目前的人口數據生育率為1.8%。但絕對增長數量顯然與增長率不相符，而且據我近20年來經常在農村的隨機調查看，極少見到獨生子女戶，大多是生育2個孩子，三個四個的也不少，生五六個以至七八個的也不稀罕。2004年，我在山東農村見到4個孩子的農家婦女也才不到40歲，據她說，這種情況在當地并不少見，計劃生育罰款只交很少的錢。2004年我在山西農村調查的幾個人口三四萬規模的鄉鎮，獨生子女戶約在100戶左右，其中一部分還是因疾病等多種原因，并非自愿獨生子女。也就是說，獨生子女大體是1%的比例，少到幾乎可以忽略不計的程度。我在河北農村常年資助讀書的女孩，她家里3個女孩，這種情況在當地也是很多的。

　　2.上億的農業剩余勞動力轉變為農民工，其中相當一部分夫婦共同進城，計劃生育城市社區不管，農村難管，多胎超生相當普遍。每次全國人口普查都有上百萬出生后為躲罰款不報戶口的所謂“黑孩子”出現。

　　3.現行計劃生育政策是生一個女孩還可以再生第二個。生男孩則不可以再生第二個。自然造成男女比例失調。這是個十分不妥當的政策，而且更加造成只要沒男孩，多生幾個女孩村民也都是同情的社會氛圍。實際上鼓勵了沒男孩戶多生。

　　4.計劃生育財務制度不夠合理又往往促使多生。許多基層鄉鎮計劃生育機構大部分工作人員工資靠計劃生育罰款支付，超生罰款多，這些工作人員工資才有著落，如沒有超生的，則這些工作人員工資都成了問題，這種機制造成鼓勵多生的內在動力。這又是一個很不妥當的做法。這種情況如不是真正深入實際，很難了解清楚。現在基層計劃生育部門對各種重要數據等是保密的，調查相當困難。

　　以上這些計劃生育工作中的做法是導致農村人口過快過多增長的一個重要方面。由此又帶來如下后果:

　　1.農村人口太多，人均耕地太少，農民靠農業增加收入很難。自從盤古開天地，三皇五帝到如今，我國農民人均耕地從來沒有現在這樣少，也從來沒有像現在這樣分割的細碎。人均土地少是因為人口太多，人均土地碎是因為包產到戶改革時，全國農村大部分地方沒有很好的指導，而由農民自己分地，平均主義比較嚴重，當時的集體生產隊耕地有多少塊，戶均就有多少塊，如果引導得好，農民就會利用級差地租原理每戶分一二塊地，而不是全國農村平均每戶耕地約8塊，每塊約一畝。農民會在土地面積上找均衡。戶均耕地太少使農業成本增高，太少的耕地又太過細碎使農業成本更高。而根源主要是人口太多。面積小成本高自然收益微薄，往往只能維持簡單再生產，勞動生產率難以提高，生產力水平難以進步。某種程度上重復了中國幾千年小農經濟演進的歷史。

　　2.農民增收主要靠進城打工，但由于制度等多方面因素的制約，近億農民工常年畸形大流動，卻難以離開農村落戶城市，改革開放以來，我國城市化水平有了明顯提高，農民占總人口的比例降低了，但總量并沒減少，反而增加。同時，耕地沒增加卻減少了約3億畝，占中國耕地總量的15%至20%。

　　耕地本是農業最重要的生產資料，但市場經濟搞了多年，耕地這種生產資料并不能市場配置資源，不許買賣。土地承包法千呼萬喚才出來，但仍然沒能解決什么問題。耕地本是最重要的資源，卻常年大面積撂荒，種“應付田”。這種狀況農村稅費改革以后也沒根本轉變，只是有所緩解，新華社記者在湖北等地農村的調查就說明了這種情況。我們已把農民工城鄉大流動看成了常態，其實這是不合理城鄉關系下的畸形狀態。多年來的主流認識是把人均僅一畝多的耕地讓近10億農民拿在手里，說這就是他們的社會保障!由此可以免去一個“大負擔”，由此可以省去財政一大塊開支。按這種思路，中國汪洋大海般的小農經濟就只能繼續存在到一個看不見的未來。有人說：2003年“非典”期間，在城市的近億農民工可以回到農村種地，否則在城市誰給發工資。這就是說農村要荒蕪上億畝耕地，以使召之即來，揮之即去的農民工遇有城市不要他們的時候，可以隨時回農村種地。如果這些耕地在他們到城市打工期間有人種了，他們回去的邊際生產率等于零。如果這些耕地在他們到城市打工期間沒人種，但不是由于沒有人有能力種，而是由于制度因素使他們不能種。那么除了這些耕地撂荒半撂荒期間造成耕地資源的巨大浪費外，實際上他們回去的邊際生產率仍然等于零。因為制度的人為因素可以得到調整，這些耕地本不需要他們就能種好的。

　　因此，當城里人覺得不給農民社會保障省心省力省錢的同時，相應的社會代價就是小農經濟的延續，以及由此導致的人口大量增長。全世界任何一個人口高增長的國家都必定是小農經濟占相當大份額的國家。而工業化城市化程度高的國家則剛好相反。與我國的狀況形成對照，現在世界上有60個國家為人口逐年減少，人口出生率低而煩惱。更多的發展中國家則在為人口過快增長而煩惱。

　　二.建立農民社會保障制度是減少農村人口的最好辦法

　　社會保障本是工業化城市化的產物，是德國人發明，而由號稱德國鐵血宰相的俾斯麥政府開始實施的。即使鐵血宰相俾斯麥也認為社會保障制度是維持社會穩定的最好辦法，而不認為只靠鐵和血的鎮壓是最好辦法，雖然他一生鎮壓的事也沒少干。他是兩手都要硬。一百多年的世界發展史說明，他的認識和做法是對的。只是被各國不斷加以完善發展。進入二十一世紀，新中國建立半個多世紀以后，我國農民的社會保障制度是再也不能無休止地拖下去了。而應當：

　　根本轉變思想認識。讓農民攥著幾畝耕地當社會保障，不是一個負責任的執政黨和政府的思路。不給農民社會保障制度，表面是節省，實質是浪費，短期是節省，長期是浪費。結果就是農村人口持續增長甚至危及我國社會長治久安。我看“非典”以及近年在我國仍相當嚴重的各種重大傳染性疾病，都和人口太多，密度太大相關。

　　建立農民社會保障制度后，就可以真正賦予耕地財產權，進入市場自由買賣。土地才可以大范圍進行調整集中，大批現代家庭農場才可以出現，大量投資才可以進入，只有土地產權的明晰，才可以使農業投資人放心經營這種以中長期收益為特點的產業。現行的政策為使農民攥著幾畝耕地當社會保障，竟控制工商企業、城市居民以及外資等多渠道資金進入農業。嚴重缺乏資金的農業卻阻擋社會資金融入。農民收入低難以投入，政府財政資金也難以較大量投入，又不鼓勵社會資金投入，作繭自縛，使中國農業支離破碎，十分脆弱。包產到戶這種體制要求每一個農民成為集生產者、經營者、市場營銷者等所有角色為一體的“全能人”。事實上如同大多數市民只能做勞動者不能做老板一樣，大多數農民只能做生產者做“莊稼把式”，卻難以做經營者也難以做市場推銷員。但我們要長久維持的制度設計卻迫使他們做“全能農民”。一戶幾畝地，手工勞動為主的生產方式，與此對應的分配方式只能是自給自足的自然經濟。但增加收入奔小康的現實目標又要求他們去“闖市場”。小農經濟生產方式決定了他們的生活方式和生育方式。如只有一個女孩怎么完成“全能農民”的角色?這是一個怪圈:因為農民沒有社會保障，要讓他們攥著幾畝地做保障，以免影響社會穩定，這就不能使土地適度集中，以正常的市場配置資源的方式進行的土地兼并被視為大敵，被視為 畏途 ，被視為洪水猛獸。兼并者只能做經營者甚至只能做出資人，生產者勞動者只能仍由農民去做。許多人似乎認為，土地兼并必然導致農民大量失去生計甚至流離失所，因為農民沒有耕地了.但沒有耕地仍然可以繼續務農，如同市民的大多數沒有工廠，但可以在工廠做工一樣.只是由于耕地形成規模經營以后，由于勞動生產率的提高和機械化的進一步采用，會有更多農民加入農業剩余勞動力的隊伍。但出路只能是工業化城市化，只能是第二產業第三產業，而不是把他們留在小農經濟的位置。其實上億農民已經自發進到城市成為產業工人的一部分，還有上億的農民在鄉鎮企業工作，這兩個上億曾經是但早已不是農業剩余勞動力了。他們的大多數在戶口本上仍是農業人口，因此我們僵化的頭腦中還常常把他們計入農業剩余勞動力。珠江三角洲等沿海發達地區還在鬧“民工荒”。需要解決的是農民工的勞動保護制度和權益保護制度以及技能培訓制度，這些應當政府管而至今仍然基本沒管的問題。盡快解決這些 問題就會為農民提供更廣闊的就業道路。而全能小農的生產方式決定了多生孩子的生育方式，結果是在強制重壓的計劃生育政策之下，農村人口仍增長強勁，人們總是把農民多生多育認為是傳統觀念作怪，但正是幾千年的小農生產方式才決定著他們的觀念和生育方式,而不是相反.這才是馬克思主義的唯物史觀.

　　三.建立農民社會保障制度的現實可行性

　　1.改革開放20多年，國家和人民的財富總量大大增加了，已經提供了一個建立全民社會保障制度的起碼基礎。大多數人民不但解決了溫飽，而且豐衣足食，相當一部分已經小康。一批先富起來的人也握有了幾萬億元人民幣的資產。我黨的方針是鼓勵一部分人先富起來，再帶動大多數人富起來，最后達到共同富裕。全民社會保障制度就是使全體人民共同富裕的基本制度之一。相信全國人民都會贊同的。現在市民的社會保障雖然還有待改進完善，但機關事業單位基本是由政府財政保證的。大型國企特別是壟斷行業的職工也是基本沒有問題的。如果繼續把農民擯棄在社會保障制度之外，起碼的社會公正公平就無法談起，也與我黨執政為民的原則相背離。

　　2.農民的社會保障制度可以先從養老保障這一部分做起，或者再加上醫療保障。勞動保障這一部分，進城農民工可隨打工企業的市民職工對待，務農的從緩(農民的工傷等事故也是相當頻繁的，從緩也是無奈的事)。并且農民的養老保障標準開始從低，以維持基本生存為原則，以后逐步提高。

　　3.首先在愿意選擇獨生子女的青年農民中推行養老保障，民政部門代表政府為他們辦理養老保障手續，60歲以后開始領取養老金，這就變事后獎勵為事前鼓勵，使相當一部分青年農民自覺自愿接受獨生子女，一定程度上就會真正剎住多生子女的車輪。這部分青年農民的養老金要到幾十年以后才領取，財政沒有現行的支付壓力。這項制度的建立靠的是政府的信譽。只可惜現在部分地方政府屢屢失信于民，信譽正在逐步失落，而對一個政府好壞的最后評價是人民對其信任程度。農民對政府的信任度高，這個辦法施行起來成效就大，反之亦然。所以，無論從哪個角度，而不僅因為社會保障問題，黨和政府都應珍惜自己的公信力，決不能朝令夕改。建國以后的半個多世紀，我們做的失信于民的事太多了。今后對于損害黨和政府信譽的人和事要嚴加追究。我在基層調研中常常發現一些職能部門及其領導人行政不講信譽，甚至有意無意欺騙百姓，使黨和政府付出了很大的信譽代價，但往往不被追究，甚至視為正常。這是很可怕的事情。但至今沒有引起足夠重視。提高執政能力，首先要提高執政信譽。能力再強，百姓不信，則這種能力很難充分發揮作用。

　　上述這個以養老保障金換青年農民獨生子女的辦法，帶來的顯性和隱性的收益是十分巨大的，由于農村人口減緩增長對國家和社會財富的積累，以及對生態資源壓力的減輕，足夠幾十年后付給青年農民的養老金，這是一個只需政府信譽而不需實際支付成本的好辦法。只要農村人口的增長明顯減少，全盤皆活，農民增收的難題會得到明顯改善，因為農民人均收入多年低迷與多生子女緊密相關。全民九年義務教育的壓力也會明顯減輕。2030年人口達到16億的上限是十幾年前一些專家的估算，從這些年人口增長的實際情況看，保守估計也要達到17億。中國地大但可耕地不多，中國水少而且大量在雅魯藏布江等難以利用的地方,全國三分之二城市嚴重缺水.如把這個辦法當做一個事關全局發展戰略大的舉措，設計實施奏效，毫不夸張的說對中華民族是一大幸事，20多年彈指一揮間，如果我們仍無可奈何的面對大量增長的農村人口拿不出好辦法，卻經常去重復什么少生了幾個億的成績，屆時，面對17億人口，任何一個執政黨任何一屆政府都會遇到難以解決的困難。30多年前，美國總統尼克松訪華在北京大學演講說，任何一個政府面對8億多人口都會一籌莫展。不久的未來，我國政府面對17億人口會不會一籌莫展呢?我們總是說自己創造了奇跡，以占世界7%的耕地養活了占世界21%的人口。問題的關鍵是17億人口的生活質量怎樣呢?環境生態質量怎樣呢?溫家寶總理不久前訪美演講說，中國許多經濟指標總量很大，但被13億人平均下來都會變成很小的量，因此減少人口數量應是第一國策的提法是十分正確的。我們不能說中國已經進入了低生育率，更重要的是時時關注每年又增長了一個相當澳大利亞全國的人口。

　　4.分區設計分省實施。中國發展很不平衡。西藏的生產力水平與發達沿海省份的生產力水平差距當以世紀為單位計。因此，一紙紅頭文件推行全國在許多事情上不是個好辦法。我主張涉及經濟與社會的大問題，大多宜于分區設計分省推進。人們通常分東中西三大區，這種分法在一些事情可行，但在另外一些事情就顯得過粗。因此全國分八大區域較好，這就是:黑龍江、遼寧、吉林的東北地區；北京、天津、河北、山東的環渤海地區；上海、江蘇、浙江的江浙地區；廣東、福建、海南的南部沿海地區；陜西、山西、河南、內蒙古的黃河中游地區；湖南、湖北、江西、安徽的長江中下游地區；云南、貴州、廣西、四川、重慶的西南地區；西藏、新疆、甘肅、寧夏、青海的西北地區。這八大區域的部分發達省、市已開始程度不同的在農村試行養老保障，但沒和青年農民的生育問題結合起來。多生子女和少生子女待遇都是同樣的。這樣既不能有效減少農村人口又有失公平。多生子女會有較多的家庭照顧能力，而少生子女則較少家庭照顧能力。發達省份目前宜把有限財力用于提高現有獨生子女戶的獎勵，特別是收入較低的獨生子女戶的獎勵，以便造成較強烈的社會影響和社會輿論，這才能促使大多數青年農民選擇并相信以養老金換獨生子女的政策。農民是很實在的，眼前的事實才是最好的動員教育工作。欠發達省份中央財政給予轉移支付，不斷提高現有獨生子女戶的養老金水平，以更有力地促使更多青年農民更快地接受以養老金換獨生子女的政策。這樣，中國農村人口的大量增長才可以從根本上得到遏制。中國“三農”問題的死結也才有望解開。

　　5.從全國財政稅收全局的能力看，近年都在2萬多億規模，而且逐年增長幅度較大，另外可以開征一些新稅種，主要是通過稅收杠桿，調節貧富差距。從基尼系數看，我國已屬貧富差距較大的國家。這是不能不承認的。而日本等這些資本主義國家反而屬于分配基本公平的國家。日本的基尼系數是0.28，而我國已超過0.4，比大多數發達資本主義國家都高，甚至我國的實際基尼系數比名義的還高，因為法制不健全，信用體系不健全，地下經濟,灰色經濟大量存在。把公共財政更大的一部分用于社會保障，就是調節貧富差距的基本方法之一。因此，改革財政收支結構就是一個十分重要的命題。現在我國大中城市大約3個市民就“養”一個吃財政飯的人，而美國的城市是15個人“養”一個吃財政飯的人。而美國公民得到的公共服務和社會保障卻要比我國公民好。這是我們應當好好反思的。