郵政變法(6)

http://whmsebhyy.com 2004年11月08日 11:26 《財經界》

　　胡仲元：郵政改革的底線

　　郵政作為社會主義現代化建設的重要組成部分，作為社會公用基礎設施的非電子信息

通信業，要保持較快的發展勢頭，要持續健康地向前發展，同樣必須以“三個代表”重要思想為指導，牢固樹立科學的發展觀，對出現和存在的問題進行實事求是的分析，找到符合實際的解決辦法。這里僅就郵政改革發展遇到的幾個問題，談點自己的看法。

　　面向市場不是完全市場化

　　十六屆三中全會明確了我國經濟體制改革的目標是完善社會主義市場經濟，中國特色社會主義現代化建設進入了一個嶄新階段。我國郵政緊跟時代步伐，經過不斷改革發展，按照國家要求實現了企業職能、政府職能兩加強：一方面，郵政作為公用企業，按照社會主義市場經濟要求，逐步建立了現代企業制度，按經濟規律經營著郵政通信等各種業務，為全社會提供郵政服務;另一方面，郵政作為政府的一部分，初步建立了郵政通信市場監管機構，履行著郵政通信行業的管理職能。

　　應當肯定，引入市場機制，進行企業式經營，對加快郵政改革、促進郵政發展、增強郵政活力、提高郵政服務水平確實起了不容置疑的巨大作用。但多年的實踐也證明：郵政要面向市場，但不能完全市場化，更不能民營化、私有化。

　　第一，郵政在世界范圍內都是事關國計民生的特殊行業，有別于一般企業、一般事業和一般政府部門。眾所周知，郵政作為為全社會提供公共通信服務的社會基礎設施，其提供的公共服務和公共產品具有很明顯的社會福利性，加之保護通信自由、通信秘密是法律賦予全社會每一位公民和每一個單位、組織的基本權利，所以全世界都把它作為一個既非一般工商企業、又非一般公用企業對待。正是由于這一點，實現和保證郵政普遍服務僅靠市場運作和調劑是不現實和不可能的。首先，郵政受政府委托即替政府承擔著為所有地方的所有人提供的普遍服務；其次，郵政履行普遍服務所依托的是聯通城鄉、覆蓋全國的全程全網；再次，郵政提供的普遍服務單純從經濟的角度看，只有少數大城市能夠盈利，絕大多數地方是虧損的，總體上說是肯定要虧損的。

　　第二，市場不是萬能的，有其失靈的地方和領域。郵政通信恰恰就屬于這一領域，不能或不能完全由市場進行調節。但一段時間以來卻存在這樣的認識誤區：以為搞市場經濟，國家鼓勵和扶持私有企業的發展，就什么都要私有化，什么都可以私有化，郵政亦不例外。實際情況正好相反，即使是西方發達國家，比如美國，實行市場經濟200多年，而且是最早加入WTO的成員國，該國郵政的性質、地位沒有根本改變過，直到現在也沒有跡象表明要改變。原因很簡單，在公益性很強的一些領域，像公共安全、公共教育、公共衛生、公共交通、公共郵政、軍工等，如果將其完全推向市場，后果是可想而知的。

　　基于郵政的特殊性和市場的失靈，萬國郵聯國際局總局長利維先生一再強調：國家開辦國家所有，承擔普遍服務職責，可以企業式經營但不能民營化(私有化)，是郵政改革必須遵循的三個基本原則。這是對世界各國郵政改革的經驗總結，對我國也同樣具有重要指導意義。我國是發展中大國，地區經濟發展不平衡，郵政服務水平與發達國家相比差距還較大，尤其普遍服務量大面廣是世界上任何一個國家所不能比擬的。因此，我國郵政的發展，首先必須靠政府政策的支持，靠國家法律的保護，同時也要適應市場經濟的要求，在可以引入市場機制運作的地方進行商業化、專業化經營，通過市場激勵增強企業發展活力。用一句形象的話來表達，即：“郵政的發展要找市場，但更要找市長”。那種認為在市場經濟條件下，“郵政要找市場，不要找市長”的說法是違背郵政生存發展的客觀規律的。作為政府，對這個與人民群眾關系最為密切、最能體現“三個代表”的社會公益性很強的特殊行業，不宜輕言“斷奶”完全推向市場，更不宜不加分析、莫名其妙地反其“壟斷”。

　　開放不等于什么都放開

　　我國加入WTO后，作為WTO的一個成員，無疑應該遵守WTO規則，尤其要嚴格遵守我國加入WTO的具體承諾，按照承諾逐步開放國內市場。但近幾年來，在這方面輿論導向出現了一些偏差，以至于在我國存在一種怪現象：認為我國加入WTO了，對外開放了，所有行業、所有領域都要統統放開，一提國家利益倒似乎是“不合時宜”的。國內一些人熱衷于WTO的規則，卻很少注意其制定的規則是明顯代表美國和歐盟等發達工業國家的利益，不適當地將其規則擴大到其他非貿易領域，不能不說是一種失誤。尤其當有的國家以雙重標準處理同我國的關系時，一些人竟視而不見，漠然處之。我們不但應當看到，WTO追求市場開放、實現貿易自由化，是其遵循的基本原則；同時也必須看到，加入WTO并不是什么都要放開，什么都要一齊放開，保留某些不予開放的領域，也同樣是WTO遵循的重要原則之一。比如WTO的《服務貿易總協定》“范圍與定義”對各國服務貿易開放的范圍做了這樣的規定：“服務包括任何部門的任何服務，履行政府職能所需的服務提供”，就不在服務市場開放的范圍之內。

　　我國郵政承擔的以信件寄遞業務為核心的普遍服務，是明顯的政府行為，不是企業行為，更不是商業行為，不屬市場開放的范圍，我國在加入WTO議定書中未作具體承諾，并有“CPC75121，現由中國郵政部門依法專營的服務除外”的保留專營業務聲明。因此，堅持信件由郵政專營既不違背WTO規則，也是堅持國家利益至上的原則，因為信件專營不僅關系著憲法賦予的公民通信權利，而且關系著國家信息安全。值得人們注意的是，美國和一些國家不僅不考慮信件市場開放問題，而且在“9.11事件”之后加大了對郵件特別是對信件專營和監管力度。

　　當然，我國在堅持信件專營制度上亦要注意策略，應當結合中國國情，借鑒外國特別是發達國家的做法，實行重量加價格限制或從便于操作出發完全按重量限制，同時實行有其他諸多條件限制的許可證制度，通過設立門檻，讓眾多不符合條件的其他進入者依法退出本不該進入的郵政市場。

　　專營并不是壟斷

　　一般而言，壟斷可分為三種：一是市場壟斷，指在競爭性領域中，少數市場主體通過合謀行為或市場兼并控制行為形成的壟斷；二是自然壟斷，指對關系公眾利益有限資源的獨占和國有獨資經營導致的壟斷，如電信、電力、鐵道、民航、自來水、天然氣系統等；三是行政性壟斷，指政府及其所屬部門利用行政權力直接從事基礎設施建設和經營所形成的壟斷。

　　以此對照郵政，郵政似乎都有沾邊的地方，具有某種意義和程度的壟斷性。世界各國郵政都是這樣，我國郵政亦不例外。人們看郵政的壟斷性主要是指信件專營。從形式上看，專營也是壟斷的一種表現形式，但從內容看，專營與壟斷又不是一回事，專營是壟斷的一種特例。正因為如此，世界各國包括西方發達國家的郵政都實行信件專營。雖然各國的國情不一，實行信件專營的形式和程度不同，但世界各國都不把郵政當作壟斷行業，其反壟斷法或反不正當競爭法都把郵政排除在外。

　　事實上，郵政是為國家機器正常運轉即“通政”和國民基本通信權益即“通民”、“通商”而提供公共服務的，其注重社會效益、不以贏利為目的特性十分突出，與一般意義上為攫取高額利潤的壟斷完全不是一碼事。因此，世界上絕大多數國家的郵政都是虧損或處于虧損邊緣，沒有賺大錢的。前些年，美國郵政曾一度通過減少人員、機構、投入實現“扭虧為盈”，進入世界500強前二十幾名，但美國國民紛紛提出質疑，在國會干預下恢復本來面目又“返虧”了。

　　然而，近些年來特別是加入WTO之后，我國不少人卻把反壟斷的焦點聚向了我國郵政。究其原因，一是對壟斷和專營的區別沒搞清楚，將專營和壟斷混同或等同。壟斷是為了控制產品或市場而獲取高額利潤，而專營是政府基于國家和民眾需要而采取的一項控制產品或市場的措施，其資費價格是低廉的、均一的，是由國家政府直接控制的，根本無高額利潤可得。二是對世界郵政和我國郵政都缺乏了解。隨著經濟全球化的進程，世界各國郵政專營的范圍雖有縮小的趨勢，但沒有一個國家真正意義上取消郵政專營，只不過采取的方式不同而已。我國郵政專營制度是在計劃經濟條件下通過立法確立的，時間長久了，時代變化了，存在界定不清、難于監管、可操作性不強等問題，應該通過修改《郵政法》來改進和改善。

　　應特別指出的是，與外國相比，我國郵政承擔的普遍服務任務要沉重得多，我國有13億人口，9億在農村，工業化、城市化程度不高，加上東部與中西部發展不平衡，這就注定了我國郵政提供的普遍服務是要虧損的，如果像一些人所言把郵政當作壟斷來反，放棄郵政專營，完全按市場規律運作，廣大的農村和偏遠地區的郵局誰來設置和維持呢?這些地區的郵政服務誰來提供呢?要看到，這些廣大地區中有相當一些地方交通不便，電話難打，如果連最基本、最基礎的通信手段都沒有了，他們受憲法保護的通信權利又從何說起呢？所以，我國郵政雖然具有一定的壟斷性，但不能當作一般壟斷來反對。

　　改革應循序漸進

　　在世界郵政大家庭中，中國郵政實際上是改革的先行者。早在上世紀80年代初，當絕大多數國家的郵政都還在按政府部門運作的時候，中國郵政就依法實行企業式經營了。接著在20世紀末又實現了郵電分營、郵政獨立運營。應該說我國郵政在改革中不斷得到了動力，獲得了發展，通過改革實踐，積累了不少經驗。

　　然而，改革也是革命的一種形式，改革不僅要付成本，而且有風險，同時改革也沒有固定的模式。我國郵政本身的情況和它所面臨的形勢，與國內其他行業相比，與外國同行相比，情況更為復雜。因此，我國郵政改革的難度很大，為減少風險，降低成本，應該謹慎穩妥，循序漸進，不能急于求成，一蹴而就，否則有可能欲速則不達，甚至前功盡棄。

　　我以為，我國郵政改革應當借鑒外國特別是要借鑒美國的經驗，向美國學習。美國是世界上最大的發達國家，其郵政亦最發達，其郵政業務量占世界郵政業務總量二分之一強，郵政業務收入占世界郵政業務總收入的三分之一以上。是什么使美國郵政如此發達呢？除了美國的整體經濟實力強大之外，那就是它的管理方式：一是設立郵政資費委員會，既不隸屬美國政府，也不隸屬于美國郵政，而是直屬美國國會，雖只有5名委員，權力卻很大，負責美國郵政資費的制定和調整；二是設立郵政董事會，有9名董事，董事由總統征求意見后任命，是美國郵政的最高決策和管理機構，負責制定長期規劃，頒布各項方針和政策，指導郵政業務的經濟管理，控制郵政業務支出，審查業務活動等；三是在董事會之下設立郵政總局，具體負責美國郵政的經營管理；四是美國郵政全體員工是國家公務員，享受公務員待遇。之所以舉出美國這個例子，是因為我國從國土、從人口等方面看，與美國有可比性，特別是在市場開放后我國以其作為參照者的行業諸多。從美國的郵政體制上看，有三個突出特點：一是美國郵政是典型的政府機構；二是美國郵政的政府職能實行內部職責分開，分別屬于國會和政府；三是將公司企業的董事會制度引入美國郵政。特別值得注意的是，美國早就是WTO成員了，搞市場經濟的時間超過200年了，其郵政卻始終是政府機構，也談不上政企分開，但卻從沒有人指責美國郵政違背WTO規則。

　　當前，我國郵政改革特別是管理體制上的改革，已成為社會關注的熱點。理性地講，政企分開、政企合一至今仍無誰是誰非、孰優孰劣之說，均依各國國情而定。實際上政企分開與否，都不違背WTO規則，也都不是衡量一個國家郵政搞得好與壞的標準。黨的十六屆三中全會決定在“深化國有企業改革”方面提出：“加快推進鐵道、郵政和城市公用事業等改革，實行政企分開、政資分開、政事分開。對自然壟斷業務要進行有效監管”。這是當前國有企業完善經濟體制，克服諸多體制性障礙，進一步解放和發展生產力的一個戰略舉措。我們要以此為指導，審時度勢，從思想上、行動上認真地積極穩妥地做好各項準備工作，以便健康有序地完成中國郵政體制改革的宏圖大業。

　　總之，在看待我國郵政存在和出現的問題時，要唯物辯證，要實事求是，不能不加分析就不負責任的妄加評論和推斷，更不能憑一己之私或一部門之利而橫加責難，應該站在國家和人民根本利益的立場上，客觀公正對待。

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