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推進政府投資體制改革應(yīng)選好“突破口”
記者：此次投資體制改革，一方面是要落實和擴大企業(yè)的投資決策自主權(quán)，一方面是
要規(guī)范和約束政府的投資行為。政府投資體制改革的內(nèi)容很多，如何推進這些領(lǐng)域的改革？
楊慶蔚：《決定》從合理界定政府投資范圍、健全政府投資項目決策機制、完善政府投資資金管理、簡化和規(guī)范政府投資項目審批程序、改進建設(shè)實施方式、引入市場機制等6個方面提出了改革政府投資體制的要求，包含的內(nèi)容很多，必須選擇好重點和突破口。
根據(jù)目前政府投資管理的實際情況，我認為目前可以從咨詢評估行業(yè)引入競爭機制，加快推行“代建制”，規(guī)范投資補助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等資金使用方式，吸引社會資本投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)幾個方面，重點推進政府投資體制改革。
記者：政府投資項目一般都要經(jīng)過符合資質(zhì)要求的咨詢中介機構(gòu)的評估論證，如何按《決定》要求在咨詢評估領(lǐng)域引入競爭機制，并制定合理的競爭規(guī)則？
楊慶蔚：引入競爭機制，有利于提高項目評估的質(zhì)量和效率，是提高政府投資決策科學(xué)化、民主化水平的重要保證。根據(jù)這一要求，國家發(fā)改委投資司起草了《國家發(fā)展改革委委托咨詢評估管理辦法》，即將正式發(fā)布。根據(jù)這一辦法，選擇一批水平較高、信譽較好的咨詢機構(gòu)，為中央政府投資項目的決策服務(wù)。各地可以借鑒中央政府投資項目的這一做法，選擇一批合適的咨詢機構(gòu)，為當(dāng)?shù)氐恼顿Y項目服務(wù)。
記者：《決定》要求對非經(jīng)營性政府投資項目加快推進“代建制”，目前一些地方已開始了“代建制”的試點，但形式各異。今后各地采用何種方式推行“代建制”？國家是否會對其進行統(tǒng)一要求？
楊慶蔚：對非經(jīng)營性政府投資項目實行“代建制”，是近幾年來一些地方政府在改革政府投資項目建設(shè)實施管理中的制度創(chuàng)新。實踐證明，實行“代建制”，有利于提高政府投資項目管理的專業(yè)化水平，對控制項目投資、保證工程質(zhì)量發(fā)揮積極作用。
歸納起來，已經(jīng)實行“代建制”的地方政府，在代建單位的選定等主要問題上有3種模式：一是組建政府機構(gòu)模式，如“安徽省公益性項目建設(shè)管理中心”、“陜西省公益性項目統(tǒng)建管理辦公室”、“深圳市公務(wù)局”等；二是有限選定代建單位模式，如武漢市通過招標(biāo)選定了3家項目管理公司作為代建單位，由發(fā)展改革委在這3家企業(yè)中指定代建單位，下達代建任務(wù)；三是按項目公開招標(biāo)選定代建單位。從各地實施情況看，幾種模式各有所長。相比之下，招標(biāo)方式的實際效果更好，機制的建立更具有先進性。
在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的指示下，在認真調(diào)查研究、充分征求有關(guān)方面意見的基礎(chǔ)上，國家發(fā)改委投資司起草了《中央投資項目“代建制”試點辦法》，并已經(jīng)初步選擇了幾個項目作為“代建制”的試點，采取招標(biāo)方式選擇代建單位，并以合同方式來約定代建單位和使用單位之間的職責(zé)。對于各地采用何種方式推行“代建制”，國家將不會進行統(tǒng)一要求，各地可根據(jù)自己的實際情況自行選擇，但發(fā)展改革部門要負起自己應(yīng)負的職責(zé)，積極推行這項工作。
記者：《決定》指出，政府投資資金按項目安排，根據(jù)資金來源、項目性質(zhì)和調(diào)控需要，可分別采取直接投資、資本金注入、投資補貼、轉(zhuǎn)貸和貼息等方式。采用直接投資和資本金注入方式的，仍要審批項目建議書和可行性研究報告，與現(xiàn)行管理方式基本一樣，因此不需要做過多改動。而采用投資補助、轉(zhuǎn)貸和貼息方式的，則只審批資金申請報告。這就帶來兩個問題，資金申請報告應(yīng)當(dāng)如何編制、上報和審批？如何處理好企業(yè)投資項目的核準或備案與向政府申請資金補助或貼息之間的關(guān)系？
楊慶蔚：對于第一個問題，目前有關(guān)部門正在抓緊制定具體的配套文件，力求明確投資補助、轉(zhuǎn)貸和貼息等不同資金使用方式的適用對象、安排原則、申報和審批程序等內(nèi)容。不論采取何種資金使用方式，凡是地方項目申請中央補助或貼息的，今后還都需要經(jīng)過地方投資管理部門的審核和同意，因此地方投資管理部門一方面要嚴格把關(guān)，另一方面還要積極宣傳和解釋中央有關(guān)投資補助、轉(zhuǎn)貸和貼息政策，幫助項目單位更好地了解國家的有關(guān)政策和規(guī)定，按規(guī)矩行事。另外，各省級投資管理部門手中都掌握有一定數(shù)額的預(yù)算內(nèi)投資資金，這部分資金也會以投資補助等方式支持下級政府或企業(yè)的投資項目，因此建議省級投資管理部門也要制定相關(guān)規(guī)范性文件。
對于第二個問題，初步考慮可以按以下原則把握：首先，在對企業(yè)投資項目進行核準或備案時，主要看其是否符合核準或備案的有關(guān)條件，而不能以是否給予投資補助或貼息作為予以核準或備案的前提；其次，只有依法經(jīng)過核準或備案的項目，才有資格申請政府的投資補助或貼息、轉(zhuǎn)貸等。在向政府提出資金申請報告時，必須附上有權(quán)部門出具的同意核準或備案的文件。與此相應(yīng)，政府投資項目請求上級政府給予投資補助的，也要按照項目審批權(quán)限經(jīng)過規(guī)范的審批程序后才能提交資金申請報告。
為此，國家發(fā)改委正抓緊制定《中央預(yù)算內(nèi)投資補助、貼息管理辦法》和《政府投資轉(zhuǎn)貸管理辦法》。
記者：《決定》所附的《政府核準的投資項目目錄》，主要是劃分了企業(yè)投資項目的核準權(quán)限，而對政府投資項目的審批權(quán)限則沒有界定，這就給政府投資的管理帶來了許多問題。例如，地方政府投資的項目，哪些需要報中央政府審批，哪些可以自己決策？國務(wù)院各部門的投資決策權(quán)限又是多大？
楊慶蔚：針對這些問題，國家發(fā)改委投資司已經(jīng)著手起草相關(guān)文件，劃分政府投資項目的審批權(quán)限。初步考慮，不能再像以前那樣簡單按照規(guī)模大小來劃分審批權(quán)限，而應(yīng)該根據(jù)項目性質(zhì)、資金來源和調(diào)控需要，有放有收，并且這一劃分應(yīng)該是動態(tài)的、可及時調(diào)整的。例如，去年以來為了控制樓堂館所建設(shè)，就適當(dāng)收縮了辦公樓、培訓(xùn)中心等項目的審批權(quán)限。地方政府投資管理部門也要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，合理劃分本地的政府投資項目審批權(quán)限。
記者：鼓勵社會投資，吸引社會資本投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是此次投資體制改革的一項重要內(nèi)容，也是國內(nèi)外十分關(guān)注的一個話題。《決定》出臺后，為鼓勵社會投資將采取哪些措施？
楊慶蔚：引入市場機制，吸引社會資本投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以彌補政府投資的資金不足，提高政府投資的效率，是許多發(fā)達市場經(jīng)濟國家的普遍做法，近年來我國一些地方政府在這方面也進行了積極探索，取得了不少成功經(jīng)驗，如上海、北京等地。
《決定》中對于如何鼓勵社會投資提出了多項具體措施，如：進一步放寬社會資本的投資領(lǐng)域，通過注入資本金、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等措施鼓勵和引導(dǎo)社會資本投資于公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)；對于一些壟斷性的項目試行業(yè)主招標(biāo)制度，開展公平競爭，向社會公開招標(biāo)選定項目業(yè)主；已經(jīng)建成的政府投資項目可以依法轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)；鼓勵和支持有條件的各種所有制企業(yè)進行境外投資，允許各種所有制企業(yè)按照有關(guān)規(guī)定申請使用國外貸款等。在進行核準、備案時對社會資本一視同仁，積極鼓勵社會投資。
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