劉紀鵬：關于制定《國有資本法》的建議

　　劉紀鵬

　　制定《國資法》的目的是要搭建公有制和市場經濟之間的橋梁，它既要實現沿著市場經濟方向搞活微觀經濟主體，同時，也要體現股份制基礎上的國有經濟控制力。

　　《國資法》的調整范圍主要是經營性國有資產

　　《國資法》的調整范圍可以說是這部法律的大綱和宗旨。不明確這一主題，立法就無從下手。

　　首先，上一稿草案將國有資產界定為三類，即經營性資產、行政事業性資產和資源資產。一方面這樣對國有資產進行分類是不全的，如軍隊及軍工生產的國防資產也應是國有資產，但未含其中。另一方面，在整個草案的九章七十八條中，約90%的條款談的都是經營性國有資產，顯得總則部分和其他具體章節頭尾不能呼應。

　　其次，國有資產和國家資產的關系也未能闡述清楚。在西方國家，盡管國有企業不多，但政府所有的行政資產和資源性的國家資產是客觀存在的。所不同的是，他們似乎更強調的是國家資產屬于每一個納稅人、公民自然人和法人主體。無論是私營企業還是在當地注冊的外國公司，都是國家資產的所有主體和受益主體。而我們制定《國資法》從概念上更多的是強調與外資企業、私營企業相對的一面。

　　第三，制定《國資法》的主要目的和動機事實上是從國有企業改革的深化和如何搞好經營性國有資產出發。事實上行政單位的國有資產，如中國的中南海、美國的白宮，在國有資產的性質上是一樣的，僅涉及使用價值的保護問題。又如礦山、河流等自然資源，在沒有被開采之前，也主要是保護問題。至于開采后，如果是招標由私人開采，則轉化成某種意義上的非國有資產。若由國家開采，則轉化成經營性國有資產。因此，我們制定《國資法》的出發點應是抓主要和特殊性的矛盾，這就是經營性國有資產。而世界各國普遍存在的非經營性國家資產，則參照國際慣例或由《憲法》、《行政法》及《土地法》、《礦山資源法》等法規解決即可。

　　《經營性國有資產法》提法不科學

　　(一)經營性與非經營性在界定上的模糊不清

　　隨著我國經濟體制改革的深入，計劃體制下劃分的企業性和事業性的提法日益與市場經濟的發展不相適應，事業產業化、事業單位企業化日益普遍。如教育、衛生、文化、體育等領域均面臨轉型，有些在轉型之中，有些面臨轉型，還有一些即使不轉型，是吃國家財政的事業單位，也在開展自收自支的經營活動，還有一些國防工廠既為國防計劃服務，同時也面向社會服務。因此，界定經營性與非經營性十分困難。

　　(二)資產的提法模糊不清

　　在現代企業的資產負債表中，既有總資產的提法，也有凈資產的提法，還有固定資產凈值的提法。就一個企業的總資產來說，事實上是由兩部分組成，即總資產＝負債＋所有者權益。這里的負債是指他人資產，而所有者權益是指企業的凈資產或叫企業的自有資本。

　　在現代企業中，一般企業的負債率都在30%以上，金融企業的負債率則高達70%-80%以上，其中商業銀行的負債率普遍在90%以上。如我國四大國有銀行2003年底的總資產合計是15萬億，而凈資產只有1萬億左右，顯然二者的差別是非常大的。

　　此外，籠統地提經營性國有資產還會使我們陷入《國資法》的調整對象到底是國有獨資企業還是國有控股企業，抑或國家是第一大股東的企業的混亂認識中。

　　(三)經營性國有資產與獨立的法人財產權模糊不清

　　黨的十四屆三中全會提出建立具獨立企業法人財產權的現代公司制度。國有企業的資產到底是企業法人的還是國家的？事實上，在現代公司法人制度下，國有企業具有獨立的法人財產權，而國家作為股東只擁有國有企業的資本所有權即股權。籠統地提經營性國有資產會進一步混淆這兩個概念。

　　(四)經營性國有資產不宜作為《國資法》的名稱使用

　　一部法律的名稱十分重要，不僅需要簡潔，而且要用詞準確，使人一目了然。而《經營性國有資產法》不僅在立法名稱上不嚴謹，而且立法時在具體內容上還要做較多的解釋。

　　可考慮用《國有資本法》作為《國資法》的全稱

　　如果說起草《國資法》的主要目的是針對經營性國有資產而言，如果說經營性國有資產是針對國有企業的凈資產而言，那么可以說，國有企業的凈資產就是國有資本。以國有資本立法，不僅是一個名稱的問題，也不僅僅是我們把立法的范圍明確到了經營性國有資產的范圍問題，更重要的是，《國有資本法》的調整范圍明確是國有資本，而資本的所有者即股東或出資人及其管理機構才是這部法律的主要約束對象。這就使我們從調整國有企業的行為提升到了調整國有企業股東的行為上來。這也就把《國有資本法》和《國有企業法》區別開來。今后的國有企業大部分都是參與市場競爭的主體，他們的行為主要應受《公司法》約束，而《國有資本法》主要是約束代表三級出資人在企業中持股的國有股東及其管理機構。現實中，這也有利于國資委走出“老板加婆婆”的窘境。

　　消除國有資本立法的認識障礙

　　盡管實踐中我們已進入到社會主義資本經濟時期，現實中資本及資本運作一詞也被人們普遍使用，國家的一些政策和文件中也越來越多地引用“資本”一詞。盡管現實中我們無法繞過“資本”，必須正視它，但“資本”的概念卻始終沒有被正名。

　　目前人們對資本的認識還普遍停留在馬克思關于“資本就是能夠帶來剩余價值的貨幣”的定義上，但這一定義顯然已不能適應我國經濟體制改革和社會主義市場經濟的現實需要，應賦予其新的涵義：首先，資本并不僅僅是貨幣，還包括實物以及商標、專利、技術訣竅等無形資產；其次，馬克思說資本是一種物化勞動，或叫死勞動，這無疑是說其來源還是勞動創造的。

　　就社會主義國家國有資本來說，是全體人民創造的，其存在的目的也是為了給人民提供更多更好的物質生活條件。因此，就我國的國有資本來說，與其說是能夠帶來剩余價值的貨幣，不如重新定義為能夠為國家和人民創造利潤的生產要素。因此，在認識上應盡快消除為國有資本立法的認識障礙。

　　明確制定《國有資本法》，不僅名稱上言簡意賅，而且科學準確地表達了我們制定《國資法》的目的和動機。更重要的是，通過這一名稱可合理界定這部法的范圍和調整對象，排除在立法過程中許多不必要的爭論，為如期推出這部法律創造條件。

　　與國有資本立法相關的配套調整

　　《國資法》的制定是市場經濟發展史上的創舉，一方面中國人要敢于走自己的路，另一方面也要看到，這部法規的制定不僅沒有國際經驗可以借鑒，而且可能在有些環節還要根據國際通行的市場經濟規范不斷作出調整。

　　例如，目前國家國有資產監督管理委員會在職能上是履行出資人的職責和權限，而在國際通行的法律中，更多的是使用所有權和所有者的定義，因此，出資人很容易被歸納到所有者即股東的法律范疇，這極有可能會在我國對外經濟交往及國際經濟一體化的進程中和其他市場經濟國家在國家壟斷、關聯交易等一系列技術環節上出現不被認知的情況。

　　因此，無論是叫《國有資產法》還是叫《國有資本法》，國資委的定位都更應該是履行管理出資人職責，作為管理國有出資人的機構更合時宜。這要求不僅國資委的職責需要重新定位，而且在國資委和國有企業之間還要構造國有資產經營公司一類的控股機構。

　　(作者為首都經貿大學公司研究中心主任、教授、《國資法》起草顧問組成員)