胡景北/文

　　朗咸平最近發表的關于中國大陸國有企業私有化過程中的資產流失的案例研究，至少揭示了一個事實，就是中國私有化過程中嚴重的不規范現象。我們知道，中國經濟制度向市場經濟的轉軌，需要建立生產資料的私有制。而在原計劃經濟時代公有資產、國有資產一統天下的背景下，中國經濟轉軌的任務之一，便是把很大一部分國有生產資料轉變為私有生產

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資料。因此，上世紀九十年代初出現的私有化現象，在中國經濟轉軌的進程中，不可避免地形成為現在的私有化趨勢以致于私有化大潮。如果說在私有化初期，也就是說到上世紀90年代中期的不規范現象，還可以說帶有試驗的性質，還更多地是為規范而獲得經驗，那么，90年代后期以來，私有化成為趨勢，各地方各地區爭先恐后地搞私有化。在這種情況下，如果我們繼續不對私有化過程加以法律規范，中國就不但不可避免地導致國有資產的實際流失和國有企業改制的混亂，同時也不可避免地給社會造成政府聽任國有資產流失的惡劣印象。

　　中國現在已經處于國有企業大規模私有化的狀態，但由于缺乏規范，目前的私有化狀況可以用三個詞來形容，就是無名、無法、無序。

　　無名，中國媒體至今不愿意面對中國的私有化趨勢，這就使得中國的私有化“師出無名”。媒體用不倫不類的“民營化”來替代，而這又使得堅持公有制為主體的極左派有了口實，從而增加了私有化的困難以及現在的私有化被推翻的危險。

　　無法，中國至今沒有任何立法公開規范私有化，立法機關沒有對私有化趨勢發表過任何聲明。目前規范中國私有化的最高文件應算國務院所屬的國資委于2004年1月頒布的《企業國有資產轉讓管理暫行辦法》。但國資委不算立法機關；同時，根據《行政許可法》，國資委的行政管理需要有法可依，國資委可以而且應當在法律范圍內制定更具操作性的條例、辦法。但我國立法機關還沒有對國有資產大規模出售發布過任何法律，所以國資委的“暫行辦法”就成了無源之水。再次，在這么大規模的私有化面前，僅有一部“暫行”辦法是遠遠不夠的。最后，這個文件還非常粗糙，無法就國有企業的私有化作出嚴肅的規范。

　　無序，在無名、無法的情況下，大規模的中國私有化便由中國各地政府、各國有資產主管部門、各國有企業自行其是，按照自己的利益和方法在實施，而缺乏任何秩序和透明度。由于沒有規范，補償嚴重不當、定價嚴重不當、購買人嚴重不當等現象自然“公開地”地大行其道。

　　為了改變目前私有化過程的無名、無法、無序狀態，中國能夠做的，首先是立法，用立法的方式帶動無名、無序狀態的改善。我在這里鄭重建議中國首先制訂“國有企業出售法”。用這個名稱倒不是非要避免“私有化”或“民營化”的名詞之爭，而是因為，中國很多國有企業屬于地方國有。如果這樣的資產要在各地方政府之間轉手的話，例如一家上海地方國有企業要轉手給湖南省的話，那就不是私有化，而是國有企業在不同地方政府之間的買賣。顯然，這樣的買賣也是需要規范的。不過，我要強調，這里提議的“國有企業出售法”首先規范的是向私人部門出售國有企業的過程。

　　為什么要制定這樣的法律？我的理由是：

　　1. 國有企業的大規模出售，是一件大事，尤其在中國這樣一個本來以國有企業為主體的經濟中，它更是一件大事。這樣的大事本來就需要全國人民代表大會來決定，由它立法來決定。

　　2. 國有企業是中國全體公民的資產，它的大規模出售自然要由全體公民來決定來規范。政府負責管理這些資產，正像國資委的全名“國有資產監督管理委員會”所表明的那樣。政府作為管理者不具有改變企業所有權的權限。他們的權利所及，最多也只能夠在管理的范圍內小規模地出售一定的國有資產。而大規模出售，顯然遠遠超出了政府的權限，需要全國人民代表大會即所有者的明確授權。

　　3. 正常的規范企業出售的商法、民法不足以規范大規模的國有企業出售：1)目前的大規模國有企業出售是一次性的，它的許多重要特點不是規范正常企業買賣行為的法律所能夠涵蓋的。2)國有企業和通常的私有企業不同。國有企業在出售申報、資產評估、購買人資格認定、國家權益保護、該企業職工權益保護尤其是就業保證或失業補償、企業后續投資或者經營的許諾、出售過程的公開化程度、以及最后它的定價和對這一過程的追溯等方面，都遠遠不同于私人企業的出售。

　　因此，我們無論是從宣示的角度，還是從出售過程的技術性角度來看，國有企業的出售確實需要專門的更詳細的法律來規范。

　　我所設想的《國有資產出售法》的主要內容可能包括下述方面：1.國有資產出售的公示2.國有資產出售的必要法律程序(例如申報程序、審批程序、審批完成時間、公示范圍和時間等)3.國有資產購買人資格的認定，尤其是原國有企業主管人購買該國有企業的資格認定(例如國有資產購買人的身份認定，原主管人近幾年的經營能力認定等)4.國有企業出售時原員工的繼續就業條件和失業補償問題(例如原員工繼續就業條件和失業補償的基本標準)5.在解決了繼續就業和失業補償問題的基礎上，向原員工、原管理人員特別是原主管人發放獎勵的規范。(這里需要注意的是，某一個國有企業不(僅僅)是那個企業的員工的財產。向他們發放獎勵需要規范，如向原員工和原管理人員發放股權或其他經濟獎勵或者優惠購買股權的基本標準，這些股權應用的限制等)6.如果需要向原政府主管部門人員發放獎勵，也需要規范7.國有企業資產評估的程序(這里可以引用有關的法規，后者可能需要相應修改)8.國有企業出售時的公開競價程序(競價的公開范圍和標準，競價程序、結果的確認等)9.無償或者以象征性的低價向個人轉讓國有企業的程序(有些企業只能或者出于國家利益應當無償或以象征性的低價轉讓給個人，這里將規范這類現象的申報、批準以及監督程序，包括對這類企業原員工和管理人員的補償等的規范))10.國有企業出售后國家和購買者完成購買合同有關義務的監督(這里規范國有企業出售后，國家和購買者完成合同規定的義務，例如政府給予購買者的補償、購買者許諾的新投資或就業職位等)11.主管國有企業出售的政府部門的職責(國資委主管的話，對國資委在這里的職責加以規范)12.國有企業出售計劃的批準和出售進程的公布(國有企業出售的長期計劃和短期計劃的批準和公布，定期公布全國、地區以及個別國有企業出售的數據)13.國有企業出售收入的管理和使用程序(規范國有企業出售收入的專門帳戶和管理、使用權限、程序，以及國家為無法以大于零的價格出售的國有企業的補貼出售所應用的補貼資金的規范)14. 其他需要規范的事項

　　上述所有這些方面都需要法律的規范。有了這樣的法律，我們才能夠在一個基本的意義上說國有企業的私有化走上了有法可依的道路，我們才有希望脫離無名、無法、無序的狀態。

　　有人會提出問題：國有企業千差萬別，怎么可能用一個法律來規范？我完全認識到國有企業的千差萬別。實際上，每一個國有企業的出售都是一個特殊的事件，需要特別的方式方法。而且，確實有許多國家為大型企業的私有化一個一個企業地立法。然而，這些國家也有統一的私有化立法。因此，每個企業的特殊性不但不否定基本立法統一的可能性，而且更增強了基本立法的必要性。因為只有在基本立法，比如這里提出的“國有企業出售法”的基礎上，我們才能夠避免對一個一個企業私有化時的嚴重不當，我們才能夠有基本的準繩來判斷一個一個企業的出售過程。

　　為了說明我的觀點，可以舉刑法的例子。犯罪嫌疑者的情況千差萬別。每一個犯罪嫌疑者都是一個個案，都需要個別地特殊地處理。但為什么我們需要并且可能用一部刑法來規范對他們的處置呢，而不是把他們交給地方的法庭看具體犯罪情況而定呢？這是因為，盡管每個刑事案件都有自己的特點，每一個犯罪嫌疑人都是特殊的個體，但我們仍然能夠把它們歸納為不同的犯罪類型，并用一部法律――刑法――來統一地規范對他們的量刑。幾百年前由各地方官府自行裁決刑事案件的做法在廢除時也有人以千差萬別為由反對立法。但后來的實踐，包括中國的實踐證明了立法處理刑事案件的可行性。所以，千差萬別不能夠否定統一規范。

　　其次，國有企業盡管千差萬別，但在出售時，他們都存在著和私人企業出售的重大差別，就是私人企業出售可以不公開、可以贈與、低價相送，也可以不考慮企業管理者和職工的就業及其他利益。但國有企業的出售不同。而這些共同差別就使得國有企業的出售可以統一地規范。

　　第三、國有企業出售的立法，不是要達到某種理論上的最優化，而是要把國有企業的出售規范到一個大多數人認為合理的合法程度。所以，這里所談的不是國有企業出售的最優還是次優方案問題，而是規范每一種出售方案的制度框架的問題。這也和刑法類似。一個其犯罪行為被認定的人被判刑5年。這個5年可能是刑法規定的對他的犯罪行為量刑中的最低限。而另一個犯人的5年刑罰，也許是對他的量刑中的最高限。第三個被判刑5年的人，對他的犯罪行為的量刑在4到7年之間。所以，每個被判5年刑罰的人的情況極為不同。就第三個被判5年的人的犯罪行為而言，類似的行為可能在另一個法庭被判4年或者6年。然而，這樣的差別不但不是不要刑法的理由，反而正是需要統一的刑法的理由，因為統一的刑法正好避免了對那個犯人量刑過輕(如無罪或者僅僅判1年)或者過重(如判10年甚至槍斃)的嚴重不當情況。

　　也有人會提出問題：中國正在考慮制定《國有資產法》，還有必要再制定《國有企業出售法》嗎？我的回答是有必要。擬議中的《國有資產法》和我提議的《國有企業出售法》的性質不同。首先，企業和資產是不同的概念。企業是一個完整的經營單位，它的出售也是做為一個經營整體出售的，受到出售影響的是整個企業的員工，同時市場上往往不存在現成的或者可比的及格，因此需要專門尋求價格。但資產可能是一臺機器，一個商標，它的出售不影響員工，它的價格容易確定。其次，《國有資產法》將規范的是長期的國有資產管理問題。雖然《國有資產法》應當涉及到國有資產的出售，但它只能夠原則性地提及，不可能專門規范它，尤其不可能規范目前出現的大規模出售過程。再次，國有資產的目的、應用、規模、管理權限、國有企業負責人的任命等等，都需要在對國有資產有更清楚的認識之后才能夠立法。而在目前的形勢下，國有資產的目的、應用、規模等等，都需要在這一次國有企業出售基本結束后、至少在國有資產或國有經濟在中國經濟中的數量規模重新穩定后才能夠被我們所認識。所以，《國有資產法》近期內可能難以立法。最后，沒有《國有資產法》，我們也可以制定《國有企業出售法》，依據憲法和相關的商法、民法，全國人民代表大會完全能夠對《國有企業出售法》立法。

　　所以，中國制定《國有企業出售法》既是完全必要的，也是完全可行的。我殷切地希望中國政府盡快著手，建立專家委員會，征集社會意見，盡快向全國人民代表大會提出議案，以便全國人民代表大會順利通過《國有企業出售法》。

　　(完稿于2004年9月13日)

　　作者簡介：胡景北，1953年3月出生，江蘇南京人，德國科隆大學經濟學博士，北京大學經濟學碩士，上海財經大學經濟學院前院長、博士生導師，同濟大學教授，同濟大學德國科學基金聯合會教研室主任。主要從事發展經濟學和轉軌經濟學的研究，在《經濟研究》、《經濟學季刊》等學術刊物上發表論文多篇。

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