我國投資體制改革進入新階段

　　——《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》解讀

　　張漢亞

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　　改革開放以來，我國在完善政府對全社會投資的宏觀調(diào)控，規(guī)范政府投資的管理，建立投資主體責任約束機制，拓展融資渠道，推進投資項目決策科學化、建設(shè)實施領(lǐng)域市場化等方面進行了一系列改革探索，取得了一定的成績，但卻一直沒有解決投資資源優(yōu)化配置的問題。投資規(guī)模、投資結(jié)構(gòu)一直難以得到有效控制和約束，投資效益低下，特別是國有單位的投資效益一直難以令人滿意，投資結(jié)構(gòu)不合理，低水平重復建設(shè)，“大而全、小而全”，項目超概算、超工期，“項目建成之日就是虧損之時”的現(xiàn)象層出不窮，使國家對投資的調(diào)控絲毫不能放松，在缺乏有效的新調(diào)控手段的情況下，仍然不得不采用審批等計劃經(jīng)濟時代的做法去管理投資。為了改變這種狀況，建立適應社會主義市場經(jīng)濟的新投資體制，根據(jù)國務院的指示，國家有關(guān)部門從上個世紀90年代初期就開始研究深化投資體制改革的方案。十幾年來，不斷根據(jù)我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的狀況，對研究中的方案數(shù)易其稿，多方征求意見，共進行了幾十次修改，終于獲得了國務院的批準，并于今年7月以《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)的方式公之于世。

　　可以說，《決定》是適應我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展而制定的重要政策，也是改革開放以來投資領(lǐng)域最全面、最系統(tǒng)的改革方案。《決定》的貫徹執(zhí)行，對深化我國的投資體制改革，實現(xiàn)“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，建立“市場引導投資、企業(yè)自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制”具有重要的促進作用，使我國的投資體制向適應社會主義市場經(jīng)濟體制方向邁出了一大步，標志著我國的投資體制改革進入了新階段。

　　《決定》涉及的內(nèi)容廣泛，對我國投資領(lǐng)域需要改革的各方面都進行了明確的規(guī)定，對規(guī)范我國投資領(lǐng)域各方面的發(fā)展具有重要的意義。

　　企業(yè)在投資中的地位一直是社會關(guān)注的問題。長期以來，不論是國有企業(yè)，還是民營企業(yè)和外資企業(yè)，它們在國內(nèi)的投資項目，以及我國企業(yè)在境外投資的項目都要根據(jù)投資規(guī)模，分別由各級政府主管部門進行審批。一般要經(jīng)過項目建議書、可行性研究報告和開工報告審批三個程序，時間最短的也得半年以上，一般是1～2年，長的要幾年，甚至十幾年的都有。這種審批往往使企業(yè)的投資項目錯過了最佳的市場機會，影響了投資效益�！稕Q定》則確立了企業(yè)的投資主體地位，解決了長期以來難以解決的問題。同時明確了政府和企業(yè)的投資范圍，并通過審批、核準和備案的劃分，規(guī)定了政府對全社會的投資活動該管什么，不該管什么。

　　對政府投資建設(shè)的項目，必須進行審批；對不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。這種劃分，減少了政府對絕大多數(shù)企業(yè)投資活動的干預，有助于改變長期以來投資領(lǐng)域“政企不分”的現(xiàn)象，使各類投資主體能夠根據(jù)市場的需要自主進行投資決策。

　　實行核準制的是少數(shù)關(guān)系到國家經(jīng)濟安全、資源合理開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面的重大項目和限制類項目，主要是為了維護社會公共利益。對于需要核準的建設(shè)項目，只需向政府提交項目申請報告，不必像審批制那樣經(jīng)過多道程序。而對其他項目，無論規(guī)模大小，均改為備案制。

　　對不使用政府投資的項目之所以還要進行核準或備案，主要是從掌握全社會投資信息方面考慮，因為投資決策必須掌握有關(guān)的信息。公布核準和備案項目的信息，可以使準備投資的企業(yè)知道未來的產(chǎn)品供給能力情況，有利于其科學決策。

　　《決定》還特別提出要放寬社會資本的投資領(lǐng)域，允許社會資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。通過注入資本金、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等措施，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯(lián)營、項目融資等方式，參與經(jīng)營性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。為了方便企業(yè)籌集建設(shè)資金，國家將發(fā)展多層次的資本市場，拓寬企業(yè)融資渠道。

　　作為為全社會服務的各級政府，每年都要拿出一部分資金用于公益事業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)。對政府的投資行為，《決定》提出，將通過合理界定投資范圍，健全投資項目決策機制，規(guī)范投資資金管理，簡化和規(guī)范投資項目的審批程序，加強投資項目管理，引入市場機制等方面的規(guī)定加以規(guī)范。嚴格執(zhí)行這些規(guī)定，對于完善政府投資職能，提高政府投資的效率和效益，減少和杜絕政府投資活動中出現(xiàn)貪污、受賄等腐敗現(xiàn)象，防止資金浪費和流失，都將起到重要的促進作用。

　　對非經(jīng)營性政府投資項目，將推行“代建制”的辦法，即通過招標等方式選擇專業(yè)化的項目管理單位負責學校、醫(yī)院、體育場館、公園、博物館、城市橋梁、道路等公益性設(shè)施建設(shè)，政府組織對建成項目驗收，合格后，交給使用單位。這種辦法可以大大提高這些公益性設(shè)施建設(shè)的效益，使有限的資金發(fā)揮最大的作用，盡快滿足人們對公益事業(yè)的需要。

　　為了少花錢、多辦事，充分發(fā)揮政府有限投資的效益，《決定》要求各級政府創(chuàng)造條件，利用特許經(jīng)營、投資補助等多種方式，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。對于具有壟斷性的項目，試行特許經(jīng)營，通過業(yè)主招標制度，開展公平競爭，保護公眾利益。已經(jīng)建成的政府投資項目，具備條件的，經(jīng)過批準可以依法轉(zhuǎn)讓其產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，以回收的資金滾動投資于社會公益等各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些辦法為民間資本開拓了廣闊的投資領(lǐng)域。

　　對投資的宏觀調(diào)控是政府的重要職能，為了加強和改善市場經(jīng)濟條件下的宏觀調(diào)控效果，保證國民經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展，《決定》提出，要在完善國家的投資宏觀調(diào)控體系的基礎(chǔ)上，對調(diào)控方式和調(diào)控手段進行改進，除了在必要的時候采取行政手段進行直接調(diào)控之外，將更多地采用政策、規(guī)劃、經(jīng)濟和法律等手段對全社會投資進行引導和規(guī)范，實現(xiàn)以間接調(diào)控方式為主的有效調(diào)控。將靈活運用投資補助、貼息、價格、利率、稅收等多種手段，引導社會投資，優(yōu)化投資的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)。并將加強和改進投資信息和統(tǒng)計工作，以及時、準確、全面地反映全社會固定資產(chǎn)存量和投資的運行態(tài)勢，要建立各類信息共享機制，為投資宏觀調(diào)控和各類投資者決策提供科學依據(jù)。

　　利用政策、經(jīng)濟、法律和信息等手段進行間接調(diào)控，是市場經(jīng)濟國家的普遍做法，可以增進各類投資者的市場觀念和守法意識，而這正是我國許多投資者所缺乏的。

　　為了改變長期以來投資領(lǐng)域行為不規(guī)范和違法亂紀的現(xiàn)象，《決定》除了要求各類投資者自律之外，還提出國家將建立和完善政府投資監(jiān)管體系，建立健全企業(yè)投資監(jiān)管體系。對政府投資，將建立投資責任追究制度，以改變過去那種對投資建設(shè)中的重大失誤和損失無人承擔責任的現(xiàn)象。將采取部門互相監(jiān)督，完善審計、稽察、后評價制度，對政府投資項目進行全過程監(jiān)管，并鼓勵公眾和新聞媒體進行監(jiān)督。

　　對企業(yè)投資的監(jiān)管主要是政府各有關(guān)部門的責任�！稕Q定》要求國土資源、環(huán)境保護、城市規(guī)劃、質(zhì)量監(jiān)督、銀行監(jiān)管、證券監(jiān)管、外匯管理、工商管理、安全生產(chǎn)監(jiān)管等部門，要依法加強對企業(yè)投資活動的監(jiān)管，凡不符合法律法規(guī)和國家政策規(guī)定的，不得辦理相關(guān)許可手續(xù)。在建設(shè)過程中不遵守有關(guān)法律法規(guī)的，有關(guān)部門要責令其及時改正，并依法嚴肅處理。各級政府投資主管部門要加強對企業(yè)投資項目的事中和事后監(jiān)查，對于不符合產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準入標準的項目，以及不按規(guī)定履行相應核準或許可手續(xù)而擅自開工建設(shè)的項目，要責令其停止建設(shè)，并依法追究有關(guān)企業(yè)和人員的責任。

　　在市場經(jīng)濟的條件下，各種投資中介機構(gòu)是投資者的重要助手，高水平而且負責任的中介機構(gòu)對避免投資決策失誤，提高建設(shè)項目的效益是不可缺少的。目前我國的投資中介機構(gòu)數(shù)量不少，但質(zhì)量不高，缺乏職業(yè)道德、管理混亂的現(xiàn)象大量存在，難以滿足投資者的需要。為解決這些問題，《決定》要求政府有關(guān)部門加強對投資中介機構(gòu)的監(jiān)管。規(guī)定各類投資中介服務機構(gòu)均須與政府部門脫鉤，要求中介機構(gòu)堅持誠信原則，加強自我約束，為投資者提供高質(zhì)量、多樣化的中介服務。并將采取法律法規(guī)和行業(yè)自律辦法規(guī)范其行為。同時要打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，建立公開、公平、公正的投資中介服務市場。

　　《決定》為我國投資領(lǐng)域今后一個時期的改革和發(fā)展指明了方向，它的貫徹執(zhí)行將改善我國的投資環(huán)境，規(guī)范投資領(lǐng)域各類參與者的行為，提高宏觀調(diào)控水平，使市場配置資源的基礎(chǔ)作用得到較為有效的發(fā)揮，從而提高全社會的投資效益，為我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展作出更大的貢獻。為了有效發(fā)揮《決定》在投資領(lǐng)域的作用，國家有關(guān)部門已開始根據(jù)《決定》的精神和原則，制定一系列的實施細則和配套法規(guī)。

　　目前我國的經(jīng)濟體制還處于從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變過程中，國家經(jīng)濟體制中還存在許多需要改進和完善的地方，《決定》是針對我國的現(xiàn)狀和今后一個發(fā)展時期的目標而制定的，所確定的投資體制可以說是一個階段性體制。隨著我國的經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，投資體制還要進一步深化改革。

　　作者單位：國家發(fā)改委投資研究所

　　(責任編輯 趙雪芳)