-郭勵弘

　　上世紀90年代中后期，在政府未設準入禁令的各個產業方向上，短缺經濟基本結束，買方市場初步形成。于是包括外資在內的民間資本，開始把目光投向那些長期由政府包辦的投資領域，基礎設施建設越來越成為關注焦點。1995年，國務院發展研究中心舉辦了“基礎設施建設國際高層論壇”，在會議文件中已經指出“民營化是發展趨勢”，這在當時來說

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是相當超前的觀念。

　　基礎設施市場準入的控制權，有些在中央有些在地方。近十年來，基礎設施改革與開放的進程反映出這樣一個現象：學術性或政策性的研討、論壇，側重的對象是中央政府掌控的領域，電力、電信、鐵路、航空等；民間資本實際上取得的突破，卻集中在地方政府特別是城市政府掌控的領域，道路、水務、公交、燃氣等。這一現象并非偶然。即使是在競爭性領域，自從黨的十五大提出“國有經濟戰略改組”之后，“有進有退”也是表現為高層要“進”而基層要“退”。

　　本文無意探討“為什么”會出現這樣的現象，只是想指出，在今后一段時期內，民間資本最現實的選擇仍然是城市基礎設施。這是一片廣闊的天地，在那里是可以大有作為的。

　　民間投資的效率、效益更高

　　根據全社會固定資產投資統計，從1981年到2002年，政府投資(按國有經濟口徑)從745.9億元增至18877.4億元，平均年增16.6%；民間投資(按非國有經濟口徑)從165億元增至24622.5億元，平均年增26.9%。22年間，民間投資的年增幅比政府投資高出10個百分點，這是改革開放的巨大成就之一，也是中國經濟持續高速發展的主要原因之一。

　　目前，社會資金這一關鍵要素的配置仍然是以政府為主來進行，而且配置的方向是向政府公司、政府項目高度傾斜。其一，在很長一段時期內股票市場的宗旨是“為國企脫困服務”，所以到目前為止，股票和可轉換債券90%以上是由政府公司發行。其二，當企業債券的發行由中國人民銀行審批時，百分之百批給政府公司；1999年改由國家計委審批后，百分之百批給政府項目。其三，用于投資的國債，絕大部分歸政府項目支配。其四，關于銀行對非國有經濟的貸款比例有各種不同的估計，比較樂觀的判斷出自中國人民銀行統計司的一次調查：1998年，“在金融機構的各項貸款中，短期貸款的44.4%、中長期貸款的24.8%貸給了非國有經濟。”自1998年起政府投資愈加發力，占用了更多的資源，所以可以認為政府與民間之間的中長期貸款比例沒有大的變化，仍為75：25。

　　以上產出與投入兩個方面的比較，明確顯示出民間投資是以較少的資源獲得較快的發展，從而用中國的數據支持了早已被市場經濟國家視為公理的一個結論：和政府投資相比，民間投資的效率、效益更高。高效率和高效益，這正是民間資本可持續發展的基礎；政府的投資，則在很大程度上是靠壞賬戰略及行政壟斷這兩個輪子來推進。

　　民間投資城市基礎設施的范圍

　　要說明什么是基礎設施，可以借助世界銀行1994世界發展報告《為發展提供基礎設施》的概念——基礎設施可以分為兩大類：一類是經濟基礎設施，即永久性工程構筑、設備、設施和它們所提供的為居民所用和用于經濟生產的服務，包括公用事業、公共工程以及其他交通部門。另一類是社會基礎設施，通常包括文教、醫療保健等。

　　要說明什么是與民間投資有關的城市基礎設施，則需要對上述內涵作一些剔除。第一，從地域范圍來看，凡農村的和城間的基礎設施均不必計入，如灌渠、城際交通等。第二，從資本關系來看，凡由中央政府投資并經營的基礎設施均應扣除在外，如鐵路、電力、電信等。第三，從產權關系來看，由于長期以來混淆了“所有制”與“所有權”的概念，受“全民所有制”理念的誤導，政府的資本、企業至今尚未做到“產權清晰”，“你投資，我擁有”的現象普遍存在。地方政府投資的某些資產可能不屬地方政府所有，例如城市配電網；原屬中央政府的資產也可能交給地方政府“屬地化管理”，例如機場。民間投資關心的是哪些基礎設施可以由地方政府決策準入，因此，本文所論述的城市基礎設施包括“屬地化管理”后的機場一類，不包括城市配電網一類。

　　根據以上區分，民間資本有希望進入的城市基礎設施大致如表1。但是表中所列僅只是目前的情況。一方面，民間投資具有水銀瀉地、無孔不入的特點；另一方面，越來越多的城市政府不僅有了“不求所有、只求所在”的開放意識，而且有了“保護公民合法所有權”的信用觀念。情投意合，兩相情愿，表1中的內容將會不斷擴充。

　　城市化對基礎服務的巨大需求

　　在城市基礎領域，對民間投資的巨大需求將來自三個方面：第一，現有設施不能滿足現有城市人口的需要；第二，農村人口向城市人口的轉化將不斷擴充基礎服務的對象；第三，許多基礎設施中的政府資本將會減持、退出。歸根結底，這些機遇都是源于高速推進的城市化。

　　對于城市化，長期以來直至改革開放初期，我們一直逆規律而行，采取禁止的態度(“離土不離鄉，進廠不進城”之類)，后來又改為限制的態度(“發展小城鎮”之類)，致使我國的城市化遠遠落后于工業化，城市人口比重屬于全球最低之列。從表2可以看出，按照國際通行的口徑來比較，我國農業人口比重不僅高于世界平均水平，而且高于非洲平均水平，高于印度、印尼等人口大國。

　　實際上，中國的特色是有很大一部分人口住在農村但并不從事農業。根據中國統計年鑒，2002年按城鄉劃分的鄉村總人口比重為60.91%，按三次產業劃分的第一產業就業人員比重為50%；這大體上可以反映出，農村的非農人口約占全國總人口的10%。

　　中國的另一特色在于“城市”主要是行政范圍而不是產業區劃，因此所有“城市”中或多或少都有鄉村，都有農業人口。從表3和表2的對比可以看出，4個直轄市中城市化程度最高的北京，其農業人口比例(8.5%)仍然高于全歐洲的平均水平(8.2%)；至于重慶，則完全是個農業“城市”，鄉村“城市”。

　　從1985年到2002年，我國城鎮人口平均每年遞增4.2%，這反映出城市化的速度；城市建成區面積平均每年遞增6.2%，其高出城鎮人口增長率的兩個百分點，反映出城市化的質量不斷提高。假定在實現全面小康之前能夠一直保持這樣的速度，那么2020年的城鎮人口將達到10.5億人，比2002年(5.02億人)高出一倍還多；2020年的城市建成區面積可達到7.7萬平方公里，比2002年(2.6萬平方公里)高出將近兩倍。即使如此，全面小康之際的農村人口仍約占總人口的25%，僅相當于目前伊朗、蒙古、墨西哥等國的水平，或1990年時南美洲的平均水平。

　　增加一倍的城市人口，增加兩倍的城市建成區，這就是城市化的濃縮內涵！如此規模的城市化進程，必然要依靠數額巨大的基礎設施投資作為支撐，民間資本大有用武之地。

　　產業整合期盼民間資本

　　政府軍以野戰為主，民兵以保衛家鄉為責，這是一場全民戰爭中的大體分工。但是在城市基礎設施領域，我們看到了完全相反的情況。

　　條塊分割是政府資本的基本形態。這種分割再加上長期的政府壟斷，就使得許多本應產業化、規模化發展的城市基礎服務，變成了各城市自給自足(或自給不自足)的自然經濟，政府的心態也未能超越滿足于男耕女織的小農心態。

　　在改革開放的條件下，當政府資本無法維持自然經濟的時候，就需要有專業資本、戰略投資者的介入。前些年的水務市場就是個非常典型的例證：政府資本孤守一城一池，境外資本攻城掠地(見表4)。

　　近兩年來，洋水務因水土不服而陸續退出中國市場；最早(1992年10月)拿下項目合同的蘇伊士昂帝歐水務集團，其代表處也于2003年春從北京京城大廈黯然撤離。但是政府的雜牌軍難以阻擋挾優勢資本、技術與管理而來的境外兵團，卻仍然給人們留下了深刻的印象。

　　城市燃氣管網則是另外一幅景象，產業整合主要是靠國內民間資本推進的。其中，以罐裝液化氣起家、1994年進入管網燃氣市場的河北新奧燃氣公司，至2003年初已成功取得對30多個城市管網燃氣的特許權經營，市場覆蓋人口近1000萬。

　　國內民間資本在向城市基礎設施進軍時，搞“多元化經營”還是搞規模化經營，搞“資本運營”還是搞實業投資，這是個嚴肅的戰略選擇，關系到今后是否有能力對抗又一波的外資攻掠。另一方面，城市政府在考慮基礎服務民營化的時候，不應該以條塊分割的習慣性思維方式去擔心本地民營經濟是否有足夠的實力，因為民間資本沒有條塊之分，它們正在為產業整合培育和壯大野戰能力。

　　(作者為國務院發展研究中心技術經濟部部長)