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土地是農民的命根子,盡管在現代社會,農民除了種地還可以有多種選擇,但到目前為止這并沒有根本改變農民依賴土地的命運;土地是不能再生的,土地資源是有限的,科學技術也還沒有發展到這種程度:找到可以替代土地的其他資源,因此土地是十分珍貴的.本來各種建設需要土地是無可厚非的,但現實生活中的某些事例卻另人扼腕.據報載浙江省天臺縣白鶴鎮下市村本來有良田138畝,經多次征地,所有138畝良田全部征完,農民喪失了所有土地,而他們從多次征地中所獲補償累計每人只有5000元,被征用的土地除少部分用于國道建設外,余者被鎮政
府以每畝三四十萬元的價格賣掉.農民上訪告狀,縣政府決定“返還用地”2畝多,條件卻是要農民按每畝16萬元的價錢交費.與之比較的是歷次征地中所給的最高地價也不過是每畝2.1萬元(見1998年5月19日法制日報第5版).另有報載一例,河北省清河縣葛仙莊村本有耕地3000余畝,被征地2300畝,還有700畝“保命田”.1993年鎮政府決定在這700畝耕地上建一摩托車配件市場,征地審批尚未有結果,村里已按捺不住,將700畝地以每畝1680元的價格統一收歸集體所有.這些地從1994年擱荒達三年多之久,農民盼復耕,但村委會卻要將這些土地規劃成宅基地出售.無助的農民在聞訊記者采訪時,趕來近百人,跪在攝像機前哭訴,請求“上邊來的人為他們作主”(見1998年5月22日《中國改革報》李新民文).
上述類似案件,近年來在全國各地多有發生.媒體和公眾關注、同情之余,均期望有關方面予以解決.每逢此時筆者卻總想一問:為什么農民只能在事后求助,而在事前卻無可奈何?農村的土地是集體所有,誰可以代表集體決定土地的處分,是鎮政府還是村委會?他們是否有權不經過農民集體討論就決定出賣土地?土地出賣給誰、地價、沒有土地后的生活安排,等等,難道說這些決定農民命根子的大事就不應該和農民商量一下嗎?時值土地管理法修訂草案全民討論,土地管理法修訂草案規定,已經辦理審批手續的開發區和其他非農業建設占用的耕地,1年內不用而又可以耕種并收獲的,由原耕種該幅耕地的集體或個人繼續耕種,或者由用地單位組織耕種;建設用地涉及農用土地轉為建設用地的,草案規定要報省級以上人民政府批準;關于鄉鎮建設用地以及臨時用地與土地管理部門或者農民集體經濟組織、村委會簽訂合同等問題也有一系列規定,但是遺憾的是,對集體土地出賣前農民的民主參與程序卻無規定涉及.如果這樣,出現上述情況仍在所難免,而農民也仍然只能求助于“上邊”的人為他們作主.
在計劃經濟體制下,政府是包辦一切的,但事實證明政府并不能將一切包辦好,所以解決濫用土地、浪費土地的問題,不能光靠政府,應當憑借利益杠桿調動農民的積極性,構成這上一種態式即國家與農民合力制止過度使用土地和侵害農民利益.因此在土地至少集體土地的處分過程中建立農民參與的機制,應當說是十分必要的.另外一個早已為人所熟知的事實是,在建立市場經濟的過程中,由于新舊體制交替造成的法律真空,由于權力介入市場造成的掌握公權力的個人一夜暴富的巨大誘惑,在土地領域,農民個人違法的問題并不是最嚴重的,相反,政府及政府領導、有關工作人員越權批地,基層政府領導甚至農村自治組織的頭頭腦腦不顧農民利益卻以農民利益代表的名義圈地、賣地等問題才是最嚴重的.如果囿于計劃經濟的傳統,只從政府“管”的角度考慮解決這一問題,出現上級政府偏袒下級政府的現象仍是可能的,農民還是要四處尋求別人為他們作主.那么,我們為什么不改變一下思路,讓農民在事前為自己的土地“作主”呢?憲法規定了農村集體土地所有,但憲法沒有明確農民如何行使對土地的處分權,或誰代表農民怎樣行使對土地的處分權,如果土地管理法解決了這一問題,無疑是對法制建設的一大貢獻.依筆者之見,土地管理法至少要在集體土地的處分程序中,明確規定下列內容,如規定村委會決定出賣土地時必須由該村全體成年農民二分之一通過、少數服從多數、村委會應將賣地所得及分配方案公之于眾,政府或村委會不得將地價款用于鄉統籌或村提留,等等.總之,農民利益應該放到農民的手中去決定.只要在法律允許的范圍內,農民有權也能夠為自己作主.這樣做的好處是多方面的,其中一個大好處是鏟除肥私的溫床,避免某些干部落馬下水;而且,既然農民決定土地去留時自己作了主,發生事后求助于“上邊”的人為自己作主的可能性自然也就少了許多.農民心情愉快,社會安定團結,土地管理法的修訂又何樂而不為?
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