具體行政行為[1]與效力，是一對相輔相成不可割裂的概念。具有法律效力的行政行為才是具體行政行為—“行政機關所為不含有法律效果之行為，自非行政處分之內涵”[2];另一方面，法律行為是發生法律效力的前題條件。本文無意于討論具體行政行為的概念，而只想就具體行政行為的效力問題，作些初步探討。

　　一、具體行政行為“效力”釋意

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　　效力是純粹的法律概念，“效力”中的“力”字，不是物理上的“力”，因此我們無法直接作直觀的描述，而只能說假如一個人違反了法律，國家給予其制裁，這種制裁體現了法律的效力。這一簡單的舉例說明，效力是一種國家作用(力)，是國家賦予之“力”。之所以稱其為“力”，因此“法律效力必須法律授予，如不在法律授權范圍內，它就在法律上站不住腳”[3]。

　　談及法律效力時，有些著述作狹義理解，即理解為法律的效力[4]。某些文章對此種解釋進行批評[5]并作廣義理解，認為法律效力是“法律及其部分派生文件、文書所具有的，以國家強制力為保證的……作用力之和”[6]。有人隨即對此作出反映，認為法律效力指法律的效力，據法律所作出的派生文件，是適用法律后所產生的效力，“是法律上的效力或法律認可的效力”，因此“法律效力和派生文件、文書的法律效力只能用‘效力’來包括”[7]。筆者同意對法律效力的廣義理解，不同意將效力分成法律效力和效力的說法，因為效力既然是法律上的概念，是法律所確認的力量，所以“效力”其實就是指法律效力。正如稱法律行為，我們并不需要特別指出這是指法律上的行為，而不是“法律”本身的行為一樣。

　　效力與效果，是可以比較的概念。有些情形下，效力與效果是通用的，如臺灣的《訴愿法》第二條第一項規定：“本法所稱行政處分，謂中央或地方機關基于職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為”;臺灣行政法院1971年裁字第88號判例的表述與此類似;臺灣諸學者關于行政處分的通說[8]，也是將效力與效果通用;大陸行政法書籍亦常見這種用法，如王名揚教授所著《法國行政法》[9]:“行政處理的效力是指行政處理在法律上所發生的效果”;王清云、遲玉收主編的《行政法律行為》[10]:“行政法律行為的效力是指具備法定構成要件的行政法律行為所發生的法律上的效果和作用”。但細究起來，效力與效果似也有差異。例如“最高人民法院關于貫徹執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見(試行)”第一條規定:“‘具體行政行為’是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為”。這一規定代表一種通說，即影響另一方權利義務的行為，是發生了法律效果的行為。許多行政法教科書也是以是否直接設定或變更行政法律關系，來區分法律行為和準法律行為的[11]，即法律行為是直接產生法律效果的行為，這里的效果指能夠直接引起現存的行政法律關系變更或設定新的行政法律關系的效果。可見，效力與效果相比，一是效力往往是非直觀的，而效果是可視的;二是效力是法律行為的屬性，而效果是法律行為效力的具體表現形式，所以效力是抽象的，而效果是具體的。

　　如果說“效力”與“效果”相比距離較近，那么“效力”與“后果”相比，兩概念的距離則較遠。在法律上，“后果”是可以包含意志因素也可以不計意志因素的概念。因此，引起法律后果的，可以是法律行為(法律行為所引起的后果往往與責任相聯系)，也可以是事實行為，還可以是法律事件;而效力是表意行為或者表明行為的后果，所以只能因法律行為或準法律行為的作出而產生，不會因事實行為和法律事件而產生;而且效力所涉及的內容包括責任(后果)也包括其他義務和權利。

　　法律效力，既然包括“法律”的效力和據法律所作出的法律文書的效力，那么區分法律的效力與法律所派生文件的效力，對學者而言是毫無疑問的事情。論著一般均將法律的效力歸納為:時間效力、地域效力、對人效力和對事效力等;將法律派生的文書的法律效力歸納為公定力、確定力、約束力、執行力等。之所以如此區分，道理似乎是不言自明的。但嚴格地說，法律除具有時間、地域等效力外，亦具有法律派生文書所具有的那些效力;法律派生的文書，除具有公定力、確定力外，同時也具有時間、地域、對人、對事的效力。學者只強調兩種不同法律效力的區別，主要是考慮到法律與法律所派生文件的特征有顯著區別:法律規范是抽象的，并不具體指明適用于某人某事，因此強調其時間、地域、對人、對事的效力至關重要。而法律的公定力、確定力、約束力、執行力等效力，均在適用法律時才體現出來，也即說在執行法律的具體決定或文書上體現出來。因此，在談及“法律”的效力時可忽略不計。而法律決定或文書的法律效力，因其是具體的，所以，時間、地域、對人、對事的效力均是具體的，而該決定或文書在某一時段、某一地域對某人、某事的效力，當然是其先定力、公定力、確定力等。不如此，就無法說明該決定或文書到底對當事人有何效力。這樣，談及法律派生的決定或文書的效力，則可將其時間、地域、對人、對事的效力忽略不計，而只講其公定力、確定力等。

　　在法律上或者學理上，還有一些其他詞匯與法律效力有聯系，如行政處罰法第3條第2款規定:“沒有法定依據或者不遵守法定程序的行政處罰無效”;第41條規定:“行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰不能成立;當事人放棄陳述或者申辯權利的除外”;第56條規定:“行政機關對當事人進行處罰不使用罰款、沒收單據或者使用非法定部門制發的罰款、沒收財物單據的，當事人有權拒絕處罰，并有權予以檢舉。……”。這里的“無效”“不能成立”“有權拒絕”都和具體行政行為的法律效力有關。而且不只行政處罰法， 還有《全民所有制工業企業法》、《農業法》、《禁止向企業攤派暫行條例》等法律法規的規定涉及這類概念[12]。也許將來還會有類似的其他行政性法律法規的出現。自從“具體行政行為”首次作為法律概念出現在《行政訴訟法》中，實踐已經向理論界提出廓清“法律效力”概念的要求，因為:“行政法上之‘法的行為’(Rechtsakt)，皆應依其行為，是否發生法律效果為斷”[13]。我國法律上并無特定規范對法律效力作出具體說明，而上述法律法規中所出現的與法律效力概念相關聯的其他詞匯，亦應伴隨法律效力概念的明確而擁有確定的含義，因此研究具體行政行為的法律效力，無疑對今后的立法有所俾益。

　　還有一點需要強調，具體行政行為的法律效力，并非單指公法上的效力，還可能發生私法上的法律效力[14]，例如許多行政許可，行政機關對土地、礦產、林地、水面或灘涂、草原等資源的所有權或使用權糾紛所作裁決[15]，行政機關依法對特定侵權民事糾紛(往往是與自身管理事項相關的)所作裁決[16]，等在私法領域亦具有法律效力，非經法定程序，個人或組織不能自行否認其效力。

　　二、具體行政行為效力的內容

　　(一)具體行政行為的公定力

　　由于我國行政法研究起步較晚，對法律效力的闡述大都停留在一般性的描述上，缺乏較為深入的理論探討[17]，有的學者在講到行政行為的效力時，只講三力即確定力、拘束力和執行力，[18]有的甚至將公定力與確定力混談[19]。 那么，具體行政行為的效力中有無“公定力”?公定力又指什么?

　　1、公定力的含義

　　公定力指具體行政行為一經作出，即對任何人都有被推定為合法有效而予以尊重的法律效力[20]。有人又將其稱為先定力或效力先定性、效力先定特權:“所謂效力先定特權，是指具體行政行為一經作出，事先假定其是合法有效的，有關人員必須遵守服從，在被國家有權機關經法定程序宣布無效之前，始終認為其是合法有效的”[21]“行政處分因具有這樣的公定力，任何人均不得以自己之判斷而否認其拘束力”[22]。具體行政行為為什么具有這樣的公定力，從實踐上看，道理似乎是顯而易見的，如果任何人均可以自己的判斷否認某一約束自己的具體行政行為的效力，國家又有何行政管理活動可言?但具體行政行為不可能都合法，因此國家法律允許行政管理相對人，對其認為是違法的具體行政行為申請行政復議，或提起行政訴訟，復議機關或人民法院對違法的具體行政行為(甚至是不當的具體行政行為)有權撤銷或變更。由此可見，具體行政行為的公定力“是形式意義上的適法性之推斷而非實質意義的適法性之推斷”[23]。

　　關于這種合法性推斷的理論學說，有早期德國行政法巨匠奧托.梅耶的“自己確信”說[24]。即認為行政處分是行政機關(行政權)以其權威去自我確認其適法性。但是，由于“法治主義下法律所要求之內容的存在，而對于行政處分之適法性發生懷疑的時候，要強求對于該行政處分之拘束力的一般性承認—即公定力—屬困難之至。”“假如行政處分之適法性妥當性有了問題，有權限之行政機關或法院固然可以隨時準備撤銷它，但是，如果任何人都能否認行政處分之拘束(力)，則行政處分必無以發揮其功能，應用行政處分來實現公益的方式亦將顯著延宕下來，行政法上關系終將陷于一片紛亂。職是之故，就如上所述，縱使行政處分有瑕疵，仍然需要承認它具有拘束力的力量，亦即必須承認它具有公定力，這種必要性是無以否定的。在這一層意義之下，行政處分公定力的合理根據，可以說是在于行政法關系的法律安定性”[25]。因此，關于公定力的學說又有了日本學者提出的“法安”說。這種“法安”說指出了行政處分的公定力來自于“實定法”，而實定法作此規定是因為要維持法律關系的安定性。除了“法安”說，日本當代法學家南博方教授對公定力的根據提出了另一理論，他認為:“行政行為不同于私人的意思表示，是作為行政權的擔當者行政廳對法律的執行，其權威來源于法律。因此，不僅從授益行為中獲得直接利益的對方對行政行為的信任，而且從侵益行為中獲得間接利益的一般公眾對行政行為的信賴，都必須得到嚴格保護。如果允許隨意否定行政行為的效力，將會嚴重危及、損害行政行為信任者的權益。只要重視保護對方及一般公眾對行政行為的信任，就不得不肯定行政行為的公定力”[26]。此所謂既得權說。

　　對“自己確信”說，筆者同意學者已有批評，將具體行政行為的公定力說成是不依賴法律規定，而基于行政權權威的當然結果，是違背法治原則的。但“法安”說亦不足取。因為以“法安”說解釋具體行政行為的確定力才合適，而不適合解釋具體行政行為的公定力[27]。至于用“既得權”說解釋具體行政行為的公定力，反而不如用法國行政法上的“公務連續性”原則[28]來解釋公定力更好。因為，不論是從具體行政行為中直接獲取利益的相對人，還是從具體行政行為中間接獲取利益的一般公眾(亦是相對人)，他們都是公眾;雖然具體行政行為不是法律的自然分泌物[29]，但是具體行政行為也是適用法律的行為，也即宣布何者為“法”的活動[30]。公眾對具體行政行為的信任，正是基于一種信念或常識: 法律是保護他們在內的所有人的利益的、法律是公正的、要遵守法律，等。所以具體行政行為的公定力，仍基于公共利益，是公共利益使公務不能中斷，因此需要將具體行政行為全部推斷為合法。公定力在有法律明確規定的情形下，具體行政行為的公定力是確定的;在沒有法律明確規定的情形下，由于私人并無撤銷具體行政行為的權利，否定具體行政行為的效力必須經過法定程序，可見“除無效的情況外，實定法承認行政行為的公定力”[31]。

　　2、具體行政行為的效力中，公定力是應有之意。

　　已如前述，大陸一些行政法書籍在講具體行政行為的效力時，只講確定力、拘束力、執行力，或者將公定力作為行政特權放在行政行為的有效條件中去論述[32]。但是公定力并非是可有可無的東西，它是具體行政行為必不可少的效力要件。

　　(1)具體行政行為的公定力是建立確定力、約束力與執行力的前提[33]。沒有公定力，具體行政行為的其他效力無從談起。確定力實際上是公定力的延伸，確定力是使假定合法而對外發生法律效力的具體行政行為，繼續保持其有效性;拘束力指具體行政行為在未經合法程序予以撤銷之前，行政機關和相對人一方均有遵守的義務，沒有效力先定，行政機關和相對人又何必遵從?“行政處分因有這樣的公定力，任何人均不得以自己之判斷而否認其拘束力”，可見“該行政處分之拘束力實系以公定力來予以維系及護飾”[34];執行力同樣是建立在公定力的基礎之上的，否則行政復議條例和行政訴訟法為何規定復議或訴訟期間具體行政行為不停止執行?因此說“拘束力、確定力、執行力等都可視為是效力先定特權的表現”[35]是相當有道理的。

　　(2)公定力是其他某些規則的支撐點[36]。行政機關對兩個民事主體權屬糾紛的裁決，是有公定力的，這兩個民事主體在行政機關已裁決的事項上，不能無視該行政裁決的存在，所以有些民事行為的合法性是由具體行政行為支持著的;同樣，具體行政行為所確認的違法行為，因具體行政行為具有公定力，當事人亦不能以這是當事人之間的民事行為為借口，無視該具體行政行為的存在，可見某些民事主體的意思表示是否有效，取決于具體行政行為的公定力;具體行政行為的公定力還決定著行政復議和行政訴訟的存在，因為公定力是具體行政行為合法性的推定，而不是其合法性的最終確定，否則就沒有必要建立行政復議制度和行政訴訟制度。正因為公定力原則如此重要，所以筆者亦同意這樣的說法:“行政行為的公定力不僅在行政法學，甚至在整個法學上都是一個重要的理論范疇，支持或支配著一系列重要的法律規則”[37]。

　　(3)公定力不是絕對的

　　公定力是法律上所謂適法性之推定，這種推定還僅是一種假定，“而非實質意義的適法性之推定”[38] 。只有當具體行政行為具備了“構成要件效力”[39]，該具體行政行為才是真正適法而不會被推翻的。如前所述，在我國法律中出現的“無效”、“不能成立”以及“有權拒絕”等規定，其含義都應理解為該具體行政行為不具備這種被推定為合法的效力，即不具有公定力。不具有公定力，當然就不具有其他法律效力。無效行為自始無效，人人可起而反抗;但這種人們“有權拒絕”的具體行政行為，應系“有重大明顯的瑕疵，絕對認為無效”[40]者，是公定力的例外。但如果公民不知道其無效而遵守或服從了該無效行政行為，該項無效具體行政行為對作出機關具有拘束力，即其不能否認曾作出此項行為并應為此準備承擔責任;而且可具有形式確定力，但不發生實質確定力，所以當事人愈復議或訴訟法定期限不能請求救濟，但仍可就該行為所涉及事項否認其效力[41]。行政訴訟法對違法的具體行政行為，所規定的判決形式是撤銷，而所謂撤銷是視該具體行政行為自始無效，所以目前我國關于無效的行政行為與可撤銷的行政行為，并未作具體區分。于是，上述法律中的“不能成立”“有權拒絕”等規定如何操作是一亟待解決的問題。筆者所了解的許多學者的看法是，相對方要否認這樣的“無效”行為仍應通過法定機關，可見它們仍是中國大陸式可撤銷的行為，而不是真正的“無效”行為。但筆者以為，某些在形式上已有明顯、重大缺陷的具體行政行為，法律應將其歸入“無效”。這里的“明顯”“重大”缺陷并不需要專家才能認定，而只需要具有常人的智識就能很容易地作出判斷。那么無效的標準怎樣呢?我想，德國學者的主張和臺灣學者的研究，將給我們極大的啟示[42]，例如無法從書面認知作出機關的具體行政行為、應給予證書方能成立卻未給予證書的具體行政行為、違反地域管轄且未經授權的具體行政行為、具體行政行為的內容是客觀上不能實現的，等等。

　　(二)具體行政行為的確定力

　　具體行政行為的確定力，臺灣和大陸學者所下定義不太一樣。如蔡志方教授的《行政法三十六講》對確定力所下定義是:“行政處分一經作成后，自送達相對人起開始生效，如在一定期間內相對人未對該行政處分表示異議及提出救濟時，即表示該行政處分已確定，不能再更改”;陳秀美教授所著《行政訴訟上有關行政處分之研究》說:“確定力，系指行政處分之內容一經最后決定，即不得予以變更之效力而言”。大陸學者的定義側重面有些不同:“具體行政行為一經作出，非依法定原因和非經法定程序，任何人不得隨意撤銷或變更，亦稱不可變更力”[43]。“行政法律行為的確定力是指行政法律行為的不可變更力，即指行政法律行為有效成立后，非依法不得變更或撤銷”[44]。臺灣學者所強調的是超過利用法定程序的期限，行政處分的效力就“不可爭”了，而大陸學者強調的是非依法定原因和法定程序不得變更或撤銷具體行政行為。確定力系傳統用語，但因具體行政行為的確定力與司法判決的確定力“畢竟有其差異，除少數例外并無類似判決之確定力”，為避免誤會，德國行政程序法稱之為存續力[45]。

　　確定力可分為形式確定力與實質確定力。形式確定力，即相對人在法定救濟期限內未主張權利，在期限過后就不得再主張;因其已不可通過行政復議、訴訟請求救濟，該具體行政行為發生不可爭力，所以形式確定力又稱為“不可爭力“， 形式上的確定力是約束相對一方的，行政機關在超過復議期限或訴訟時效后，認為具體行政行為違法或不當的，仍可撤銷或變更[46]。實質上的確定力又稱為“不可變更力”或“自縛力”，是針對行政機關而言的，指在發生形式確定力后，行政機關已不得撤銷或變更該具體行政行為。一般的具體行政行為是否具有實質的確定力，值得討論[47]。但是超過法定救濟時效后，若無重大明顯缺陷，行政機關就不應改變或撤銷有關具體行政行為。筆者認為確定力對行政機關改變或撤銷具體行政行為亦提出一定要求。既然相對一方放棄程序權利—超出法定時效未申請復議或提起訴訟，實體法上的權利義務關系就“不可爭”了;那么，行政機關這方改變或撤銷具體行政行為的權力，相應地也要受到一定的限制或制約。確定力對行政機關的約束應體現在三個方面[48]:(1)具體行政行為一經作出，即具有相對穩定性，不經法定程序不得撤銷或變更;(2) 作出具體行政行為后，原作出行為的行政機關或人員的變動不得影響該具體行政行為的效力;(3)行政機關要改變和撤銷已發生形式確定力的具體行政行為，必須經過作出該具體行為時的同樣程序。

　　(三)具體行政行為的拘束力

　　拘束力是指具體行政行為的內容約束行政機關和行政管理相對人(包括具體行政法律關系的對方當事人，也包括利害關系人)，使其遵守和服從該具體行政行為的法律效力。雖然，具體行政行為的法律效力包括拘束力和其他效力，但通常所稱具體行政行為的效力，僅指拘束力而言[49]。這是因為，公定力只是推定具體行政行為合法，并不涉及具體行政行為的內容，這種效力尚未與相對人的實體權利義務聯系起來;確定力、執行力則是晚于拘束力發生的

　　效力，所以對于相對人而言，拘束力是該具體行政行為生效的標志[50]

　　拘束力分為對行政機關的拘束力和對相對方的拘束力。對行政機關的拘束力，指具體行政行為在未經法定程序被變更或撤銷之前，無論作出具體行政行為的行政機關，還是其上級行政機關或下級行政機關，都負有服從該行為內容的義務。雖然行政機關的上級機關有權改變或撤銷下級行政機關“不適當的”[51]具體行政行為，但這種改變或撤銷均應遵循法定的程序和形式要求。作出具體行政行為的行政機關要履行該行為所設定的職責，以保障為相對人設定的權利的實現或義務的履行。

　　拘束力發生的時間，因對相對人的拘束力和對行政機關的拘束力而有所不同。在法國[52]、西班牙[53]、葡萄牙[54]和我國[55]，由于具體行政行為作出即生效，所以對行政機關來說，具體行政行為的拘束力與該行為成立的時間相同，即具體行政行為一經作出，行政機關就有遵守的義務;而對相對方而言，具體行政行為的拘束力在該行為被書面送達時方才生效。可見，拘束力對內發生效力早于其對外發生效力[56]。當然，在有的國家或地區，其行政程序法規定行政行為自通知或公告之日生效[57]，其拘束力不論對內或對外均以通知或公告之時日為生效之時日。從有利于相對人一方而言，凡對相對人不利的具體行政行為，似應以相對人受領該具體行政行為作為生效的時點。

　　(四)具體行政行為的執行力

　　關于具體行政行為的執行力，一般定義為是使具體行政行為得以全部實現的效力。那么，與此有關的實際情況是:第一，行政訴訟法在前、行政復議條例在后，分別就訴訟、復議期間，不停止具體行政行為執行作出了規定;第二，目前在我國大陸尚無行政強制執行法，行政機關是否有自力執行力，取決于具體單行法律的規定。如果法律沒有規定某一行政機關擁有自力執行力，則該行政機關在當事人不履行具體行政行為的內容時，只能向法院申請強制執行。如果相對人這方既不執行該具體行政行為，也不申請復議或提起行政訴訟，逾期則該行政機關向法院申請強制執行，法院形式審查后予以執行當無問題;有問題的是另一種情況，即相對人一方面申請復議或提起訴訟，另一方面卻又不履行具體行政行為所規定的義務，如果該行政機關又沒有自力執行力，可不可以申請法院強制執行?因為此時，行政復議機關或法院行政審判庭正在對該具體行政行為進行審查，法院的執行庭對要求執行此具體行政行為的申請，形式審查合格后予以執行，則該具體行政行為合法與否尚是未知數。假如執行后行政庭的判決確認具體行政行為違法，執行庭難免處境尷尬;不予執行，似乎又有違行政訴訟法和行政復議條例關于具體行政行為不停止執行的規定。而最高人民法院的“115條”對此亦無涉及。看來，法律原則上承認具體行政行為的執行力并不難，但如何落實這一原則是問題的關鍵。因為大部分行政機關因不具有自力執行力，在上述情形下，事實上使許多具體行政行為停止了執行，變成了“停止執行是原則，不停止執行是例外”，使具體行政行為的拘束力也大打折扣。因此探討具體行政行為的執行力，不僅具有理論意義，而且具有實踐上的意義。

　　正是基于上述現狀，我國大陸行政法學者，一般是將具體行政行為的執行力理解為包括自力執行力和法院依行政機關申請強制執行具體行政行為的效力[58];其所下定義往往是側重于具體行政行為的內容必須實現。與臺灣學者從行政處分機關的涵義上即形式意義上界定“執行力”有所不同，大陸學者是從“行政客體”方面為執行力下定義的，“具體言之，行政處分對負有作為義務之相對人，于不履行其義務時，得強制其遵守”[59]。

　　具體行政行為的執行力，在一些國家和地區得到法律的承認，如西班牙行政程序法、葡萄牙行政程序法、澳門行政程序法等均有類似規定。日本行政程序法未對行政處分的效力作出規定，但因日本有其他法律如行政代執行法、行政不服審查法對相關問題作出規定，“在許多情況下，法律上行政廳無需獲得判決等債務名義，只需以行政行為自身為依據，便可強制實現其內容”[60]。法國原則上承認行政機關的自力執行力[61]， 但強制執行的條件是依行政法院判例確立下來的，使行政機關采用強制執行手段受到較嚴格的限制，這些條件包括:(1)行政處理符合法律規定;(2)法律有明文規定可以使用實力;(3)出現緊急情況，不論法律是否作出規定，公共利益需要立即采取行動時，行政機關可以采取強制措施達到執行目的;(4)當法律沒有規定，亦無緊急情況出現，只要法律沒有規定其他方法，行政機關可以采取強制執行手段;(5)當事人表示反抗或其有明顯惡意，表明強制執行措施有必要采取時，行政機關可以采取強制執行措施。葡萄牙行政程序法在規定了行政行為的執行力后，又規定了執行力的排除制度，即以下行為不具執行力：(1)效力被中止的行為;(2)已提起且具有中止效力的上訴所針對的行為;(3)須經核準的行為;(4)對具有執行力的行為加以確認的行為。葡國行政程序法的這一規定，與葡國行政訴訟法(第76條)關于法院中止被訴行為執行的規定相呼應。從法國、葡國的上述情形，我們似乎可以得到這樣一種體會:雖然現代社會不得不給予行政機關某一方面的較大權限，但為防止這種權力被濫用，又必須在法律制度上予以較嚴格的限制。當然限制到何種程度，各國情況不同，不可一概而論。如在德國，提起異議或訴愿及撤銷之訴時，以停止執行行政處分為原則，以不停止執行為例外;確認之訴，亦得停止執行;課以義務之訴及其他給付之訴，則不停止執行[62]。筆者以為，德國這種區分不同情況決定是否停止執行的制度，頗為可取。

　　從我國情況觀之，至少有兩個問題要解決:第一，應解決行政執行主體的問題。人民法院的行政判決、行政裁定自然由法院執行。具體行政行為作為執行依據時由誰執行?不少學者認為涉及人身權、財產權的具體行政行為，由法院執行，更有利于保護相對人的權益。所以主張維持現狀，即少部分具體行政行為由行政機關自力強制執行，多數具體行政行為的強制執行由人民法院承擔。第二，應解決復議期間和訴訟期間，具體行政行為是否停止執行的問題。表面上看，由于有行政訴訟法和行政復議條例的規定，這已不是一個問題。但已如前述，由于大部分行政機關并不擁有強制執行權，已使“不停止執行”原則接近流產。因此，筆者以為，應將這兩個問題聯系起來看待。如果仍然堅持“不停止執行”原則，就應考慮改變現行執行的體制，變行政機關自力執行是例外為行政機關自力執行是原則;如果放棄“不停止執行”原則，則可以仍然保留現行執行體制。不如此，“按下葫蘆，浮起瓢”，問題難以解決。

　　總結:綜上所述，具體行政行為的法律效力，已非絕對概念，不論是公定力、確定力，還是拘束力、執行力，或其自身便是相對的，如公定力;或其內容是相對的，如形式確定力和實質確定力;或者受到法律或判例的制約，如拘束力和執行力。但只要國家存在、法律存在，作為執法活動重要手段的具體行政行為，其法律效力就一定會存在。而這一法律效力，正如現代生活越來越細致一樣，它也不再是刀剁斧劈的粗線條，而是精雕細刻、充滿細節的圖畫。唯其如此，法律的公正性才愈發凸現。