|
行政法作為部門法，雖被稱作動態的憲法，但實際上它是從民法脫胎而來的。所以除了一些憲法原則被行政法奉為圭臬外，有些民法原則也同樣應是行政法的原則，比如誠實信用原則(下稱“誠信原則”)。
誠信原則被譽為民法(私法)上的“帝王條款”，但從其發展看，并非自始如此。誠信原則的發展過程，可以說是與自然法的興衰緊密聯系在一起。究其原因在于，誠實信用原
則與自然法一樣，都具有相當的抽象性。但也正因為成文法無法涵蓋所有客觀事實，適法者就必然要以某種高于成文法的原則去解釋法律，誠實信用原則在不斷補充制定法(民法)不足的過程中，逐漸受到重視，從而漸漸變為成文法國家制定法上的原則。1804年法國首次將誠實信用原則規定到民法典中，隨后德國民法典、瑞士民法典也規定了誠實信用原則。而且，從先后順序來說，法國民法典規定的誠信原則還只是規定“契約應依誠信履行”，德國民法典規定的誠信原則，就不僅僅限于契約(第157條)，而且“債務人應斟酌交易上之習慣，遵從誠信負給付之義務”(第242條)，即將適用誠信原則的范圍擴大到債法；到了1912年1月1日開始生效的瑞士民法典，就將誠信原則作為適用于全部民法的原則規定下來：“行使權利，履行義務，應依誠實信用而為之”(第2條)。至此，誠實信用原則“成為所有法律關系的最高指導原理”[1]。
關于誠信原則的內涵，不同的學者有不同的說法，大體上其基本含義是要求人們在市場活動中講究信用，恪守諾言，誠實不欺，在不損害他人利益和社會利益的前提下追求自己的利益[2]。那么，誠信原則引入行政法有無意義？早期，大陸國家的公法學者強調公法、私法的區分，認為私法領域意思自治，多任意規范，而公法領域多強制性規范，以誠信原則作為法律法規的補充，勢必破壞公法的嚴格性[3]。但從后來的發展看，以十分強調公、私法分離的德國言之，其法院和行政法院的判例均已采用誠信原則，誠信原則已經成為德國公法的原則。誠信原則在公法上，也具有衡平的含義，是為了克服法律規范適用于個別事件而產生的不公平、非正義。
誠信原則作為人際往來的“善意”與“衡平”法則[4]，無論在私法上，還是公法上，都不能脫離開法律關系。以行政機關為一方當事人的法律關系，可以分為權力支配關系、管理關系、私法關系。“權力支配關系”，一般而言，排除私法規定的適用，因而原則上不適用誠信原則。但是值得注意的是，即使是犧牲某種利益，也應當在各種法益之間進行“比較衡量以決定其適用”[5]，可見，對權力支配關系也并非完全排除適用誠信原則。“管理關系”指國家基于公益，經營管理財產，與私人所生關系。除非這種關系具有純粹的公共性，或法律對之有與私法相異的明文規定，這種關系原則上適用私法，因而完全適用誠信原則。至于私法關系，無疑應當適用誠信原則。
誠信原則的功用在于衡平各種利益，以保護當事人或第三人的信賴關系，維護法律安定性。因此，在法律原則的層次上，誠信原則是最高準則[6]，其他原則如信賴保護原則、法安定性原則是其下位法原則。當然，也有學者認為，這些原則之間有著不同的覆蓋領域，有重合，但亦有不同，是獨立的法律原則，因而不存在哪一個是前提、哪一個是依據的問題[7]。但筆者以為，
誠信原則經常會在以下情形下發揮作用：自由裁量、撤銷違法行為、行政指導、行政契約、稅收征收等。以自由裁量為例，自由裁量意味著法律留有選擇余地，雖然在國家與人民的關系上，國家為追求公共利益，有時可以犧牲特定利益，但這種犧牲必須建立在利益平衡上，必須顧及到當事人和第三人的利益以及法的安定性。這方面的事例在城市建設中出現地極多，比如，政府當年核發了許多三輪車或某種三輪機動車的許可，幾年后又認為這些車輛的形象與城市的新面貌不合，決定不再允許這些車輛上路運營；政府當年給某一攤販市場的幾千名攤販核發了許可證，幾年后，為城市整體環境計，又蓋另一大樓，意欲讓這幾千名攤販全部搬入新樓，于是通知幾日內“取締”該攤販市場。在這些事例中，政府對有關城市的規劃、建設是有權作為的，但即使假定這些行為都是為著公共利益，也應有一個權衡其他利益的考慮：如何合理、公平地使原來這些合法經營者過渡為新的經營者，如何使其損害降低至最小程度，怎樣給予那些無法以新方法或不愿意以新方法謀生的經營者補償，等等。
又以撤銷違法行為為例，原則上說，行政機關有權也有責任在認識到自身行為違法時，糾正違法行為，而糾正違法行為往往會首先撤銷該行為。但是，即使如此，行政機關在撤銷前還應當“左顧右盼”，以決定撤銷是否會影響到公共利益、撤銷是否會影響到當事人或第三人對行政機關的信賴，以及為消除“撤銷”對當事人或第三人的不利影響所能給予的補償或其他彌補損害的方法等。因為，現代政府的行為往往是復效行為，即該行為對行為的相對方是影響其權利義務的行為，但該行為同時也會對其他人產生實質影響，如某規劃部門許可某建筑單位建設一建筑物，這一許可不但對許可申請人的權利義務產生影響，同時由于其施工，還會對與其相鄰的住戶消防通道、采光等產生實質影響。如若規劃部門發現該許可的核發是違法的，規劃部門要在充分考慮了撤銷許可對許可持有人的不利影響和如何填補這種損害后，方可為之。在此案中，為什么要顧及當許可持有人的利益？因為許可持有人的信賴：他相信行政機關核發許可是合法的，在這種信賴基礎上，他才會從事行政機關許可的活動。而信賴，是相對人服從行政機關、恪守義務的前提。
| 
