-徐霜北

　　一、一種財政國家觀：誰在承載社會轉軌成本

　　“財政為庶政之母”，對政府職能的探討最終要回歸于財政的職能定位。

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　　20世紀70年代開始，人們開始重新審視政府的職能作用，市場經濟國家掀起了一股改革政府的浪潮，財政職能也經歷了深刻而巨大的變化。馬斯格雷夫首創的資源配置、收入分配和穩定經濟職能列為財政的三大職能被寫進主流財政學教科書：通過發揮財政的資源配置職能，提供公共產品，滿足公共需要，有利于提高政府的社會管理和統治能力；通過運用稅收、轉移支付、社會保障等手段，發揮財政的收入分配職能，有利于緩解社會分配不公的矛盾，保持社會安定，促進政府實現社會平衡職能；而財政穩定經濟的職能，則是政府宏觀經濟管理的一個重要方面。

　　理論上如此，實踐上還是遇到了問題。政府(財政)與市場之間有較為明顯的替代關系。過去的20多年中，國家財政距市場調節的勢力范圍漸行漸遠，從一個全能型場上邊吹哨邊角力的角色正退到他的裁判席上，盡管有時他忍不住還是要投一個球——那是應場上虧損國有企業代表隊的強烈呼吁，他們發出了要退出比賽的威脅，觀眾席上還有眾多的支持者——其中之一是那些曾被制造不良貸款的銀行。這種情形之下，還能要求裁判做些什么？他已經體力透支了。轉軌之際的國家財政承載了社會如此重托，以至于其應有的部分職能為經濟轉型的社會成本所替代。

　　二、財政調整的歷史形態

　　社會對政府和市場的選擇過程中，效率競爭是最為關鍵的因素。廓清政府與市場關系的職能邊界，事實上就是效率選擇的過程。效率選擇過程的現實壓力來自一把雙刃劍：當“市場失靈”因市場化進程加快而提高了顯現頻率時，市場的效率更加集中地反映為公共產品提供不足，既有實體類型的基礎設施，也有虛擬方面的制度建設；“管制失靈”則因沒有校準市場化進程頻率而暴露在“公共需求”的要求之下。“市場失靈”和“管制失靈”共同增加了明晰政府和市場邊界的難度，正是在這種情形之下，“公共財政”的概念被提上議事日程。然而，本質上提供公共產品、解決兩個失靈的政策應當是財政調整。

　　國有經濟結構調整的彈性，主要是減少一般經營性支出，擴張基礎設施、文教衛生、社會保障投入，推動產業結構優化和升級。為了不加大財政需求與財政支付能力之間的溝壑，財政調整是必然。變現部分國有資產以充實社會保障資金的不足看上去是個不錯的選擇，但這個思路性的對策應當避免淪陷于純技術性的誤區，誰能保證社會保障資金在受益人兌取時毫發未損呢？財政制度的安排當然應賦予財政調整一個權能范圍。

　　無論多么實際的財政調整，將取決于宏觀經濟的理想政策空間和經濟發展業績。評估財政汲取能力的首要指標是經濟增長的質量，分稅財政多么完善只是次要的。財政調整的努力程度將取決于經濟增長的質量和速度。雙高(高質量和高速度)經濟增長條件下的財政調整所需付出的財政努力遠比雙低條件下要小，這也是做大“財政蛋糕”的應有之義。國家財政曾經為削減預算中安排的國有企業支出傷透腦筋，可喜的變化是直接體現對國有企業的支出不復存在了，盡管有些部門仍非常熱衷于審批以財政投資的競爭性項目；不容樂觀的是間接的國有企業支出仍然大量存在，國家預算科目里清楚地標明對國有企業經營的“虧損補貼”。

　　一定要用代理理論解釋的話，已經很難分清誰是誰的代理，企業是財政的代理還是財政是企業的代理，這需要重新回歸到職能的角度分析。政府(多重部門的預算權威)仍然代理了財政的職能，財政調整的難度沒有顯著降低。這正是市場失效放大的主要原因。按照先后次序，實現財政調整要設定三個層次，第一層為“守夜”，政府所必須的公共安全和管理支出，國防、警察及行政管理；第二層為可持續發展的調整，教科文衛、社會保障、環境保護；第三層是嚴格意義上的救治失靈的調整，提供有形的公共產品、反壟斷、提供信息服務。財政調整還應當包括與三個層次相關的制度調整，這才是歷史形態意義上的財政調整。

　　三、當代財政制度的基礎：財政分權及其他

　　1994年的分稅制財政體制改革后財政分權的模式是，中央對地方依據稅收返還和當年“兩稅”遞增率及1：0.3的系數計算中央“兩稅”返還。這種方法在實際上存在重復折扣問題，會致使“兩稅”返還系數逐年降低，意味著中央實際上每年都在改變“兩稅”分配比例。這種財政分權影響了中央與地方分配關系的穩定。

　　至于劃歸地方的稅種又是何種情形呢？1997年，中央財政將原劃為地方稅種的金融行業的營業稅率由5%提高到8%，提高的3%歸中央財政。與其說是為了配合彼時的經濟“軟著陸”，勿寧說多取得中央收入。這顯然違背了稅收中性的原則，要抑制過熱，只要動用一下利率就可以，何必冒飽受地方攻擊的風險，一易再易財政體制呢？這種論點被2002年的所得稅分享改革證偽。所得稅分享改革沒有當時就達到所設想的六 四分成或七三分成的目標，是因為東部沿海的反對。僅就現在的情況而言，東部地區認為應穩定目前五五比例，中央不應再增加分成比例，保持相對穩定。這兩個案例似乎在說明，財政分權缺乏穩定性和科學性，抑制地方政府培植財源的積極性。

　　下放部分中央政府支出和稅收的權力，賦予地方上更多的資源決策權，可以明確地方公共部門的職責并提高其服務效率。為實現這些潛在的收益，必須很好地設計和實施權利下放計劃，建立有效的地方政府職責體系，否則地方政府將錯誤地使用或浪費資金。財政支出與收入的平衡，應作為衡量地方政府服務的質量標準之一。對于財政分權的擔心主要來自于兩方面：分權過度和分權失效。分權不足是現實情況，這種擔心是不必要的。分權過度會陷入計劃財政“一放就亂”的怪圈。由于分稅體制的不穩定，地方財政權力經常受到褫奪，而分稅體制不穩定則主要源自中央財政的擴張。1998年以來，這種擴張更加明顯地體現為財政政策的擴張。《預算法》中規定地方沒有發債權力，所以擴張性財政政策倒逼中央財政收入增長。對于中央財政來講，最簡便的辦法就是通過增加共享稅中央政府分成比例的辦法實現。盡管遇到地方政府的阻力，但是中央政府這樣做的成本仍然比較小。中央財政同樣遇到來自部委的壓力，這種壓力通常是要求超脫于財政管轄之外的分配權，而這種壓力是持續的。

　　對于地方政府的權利下放有不同的程度和形式。前提仍然是分稅的財政體制。中央從地方集中的財政收入，擴大了縱向轉移支付的基礎，這也許會成為財政分權成功的基礎。因為任何一項財政改革必須要有初始化的財政資源，有分權前中央財政集中的財力，理論上可以保障中央財政不必在新一輪的分權中做到只有再度汲取地方收入才能維系正常的收支活動。相反的是，理性的中央財政會采取財力補助措施，保障因分權而可能出現的地方公共產品供給不足。中央政府下放其對地方承擔的責任時，它必須確保地方有足夠的財政資源(含政府轉移支付)。1994年的財政分權——分稅制財政體制，地方政府已承擔了更多的責任和采取了積極的措施改進地方服務。但是財政支配能力和管理能力的缺失，使地方政府不足以滿足對日益增長的公共服務的需求。

　　省以下的財政體制存在主要問題是政府間的職能與財政分權不對稱。上級政府承擔的財政支出，以各種形式轉嫁給下級政府，然而組織稅收的權力，卻很小心地放在上級政府的保險柜里。司空見慣的情形是，省、市級政府委托縣鄉政府承辦的事務，卻沒有足額安排對縣鄉財政的專項撥款，而是要求縣鄉財政配套資金缺口。由于在充實社會保障、反貧困、環境保護方面的中央政府職能仍處在擴張過程中，過度的財政集權使經濟決策的系統性風險增加。擴張性財政政策要退出，面臨著沒有完工的國債投資可能成為沉淀成本的主要問題，這也加大了地方項目的風險。地方政府必須遵循負責的財政政策，否則財政赤字的全面增加或中央政府對敗績地方政府的“沖銷”將產生宏觀經濟動蕩。

　　與中央——省級財政分權對應，省級政府應對省以下各級政府財政分權負責。省對下的財政分權必須點破三個基本命題：縮小財政級距差異、歷史慣性的轉移支付和行政成本最大化原則。

　　(1)縮小財政級距差異。縮小公共保障能力的財政級距差異。省以下地區間人均財力差距較小的地區，適當降低省對下財政收入集中程度，保證基層財政有穩定的收入來源，調動基層政府組織收入的積極性；省以下地區間人均財力差距較大的地區，適當提高省對下財政收入集中程度，并將因體制調整而增加的收入用于對困難縣鄉的轉移支付，調節地區間財政收入差距。

　　(2)歷史慣性的轉移支付。確定省對下的轉移支付，首先用定員定額的預算編制方法，合理測算所屬市級、縣級機關事業單位職工工資和政權正常運轉等基本財政支出需求，縣鄉財政收入不能滿足基本財政支出需求部分，省級財政通過轉移支付加以解決。這種方法要遵循歷史慣性的原則。

　　(3)行政成本最大化原則。2000年以來，迫于解決拖欠鄉教職人員工資的壓力，許多縣級財政將鄉鎮一級的教師工資上收統一發放，教育支出統一安排。教育支出占鄉鎮財政支出平均水平在60%以上，上收這一財政權力，鄉鎮財政實際存在的意義已經不大。從制度設計上，對經濟欠發達、財政收入規模較小的鄉鎮，其財政支出可由縣財政統籌安排，以保障其合理的財政支出需要；對經濟較為發達、財政收入規模較大、財政收入增長能夠滿足自身支出需要的鄉鎮，實行相對規范的財政體制，以調動其發展經濟和增加收入的積極性。

　　(作者單位：南開大學經濟研究所）