金融監(jiān)管部門應在國內(nèi)和國際兩個領域、危機和繁榮等多個階段，持續(xù)開展宏觀與微觀審慎監(jiān)管的合作以及審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的協(xié)調(diào)

　　巴塞爾銀行監(jiān)管委員會主席、荷蘭中央銀行行長 努特·韋林克

　　當美國前總統(tǒng)布什2008年11月在華盛頓歡迎20國集團各國首腦，共商應對危機措施時，正餐時坐在布什身邊的不是法國總統(tǒng)薩克齊，也不是德國總理默克爾，更不是其他的西方國家首腦，而是中國國家主席胡錦濤和巴西總統(tǒng)盧拉。顯然，這是世界經(jīng)濟格局顯著變化的一個明證。新興市場經(jīng)濟正在以極快的速度趕超發(fā)達世界。因此，保持世界貨幣和財政情況的穩(wěn)定，將是更具有全球性的重大挑戰(zhàn)，需要新秩序下各經(jīng)濟體的協(xié)調(diào)努力。

　　金融動蕩彰顯了國際社會加強合作的重大意義。自2007年8月危機初露端倪，為確保全球金融市場的必要流動性，各國中央銀行進行了大范圍的聯(lián)合行動。最近，各國政府紛紛幫助本國金融機構夯實資本基礎，但遺憾的是，這些政府行為大多是單邊的。由于注資和政府擔保等國內(nèi)政策會帶來很多跨境外部性問題，彼此溝通和協(xié)調(diào)的意義不言而喻。另外，雖然目前的金融市場的不確定性依然很大，穩(wěn)定金融系統(tǒng)仍然是我們的首要任務，但對未來再次可能發(fā)生的金融危機作出一些防微杜漸的分析并不太早。

　　實際上，針對危機暴露的一些問題，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會已經(jīng)擬定了一系列有目的性的修訂內(nèi)容，以進一步強化新資本協(xié)議的框架。通過這些強化措施，銀行的風險水平，不論是表內(nèi)還是表外，都將更好體現(xiàn)在最低資本要求、風險管理措施和信息披露等方面。委員會最近還在關注的一個問題是監(jiān)督的親周期性——有時候，監(jiān)管規(guī)定往往會放大經(jīng)濟的周期性。這個現(xiàn)象很難分析，因為它涉及的親周期性的因素很多(比如貸款損失準備金等)，相互關系錯綜復雜，而且，銀行業(yè)在沒有監(jiān)管的作用下，本身的經(jīng)營也是親周期的。委員會已經(jīng)開始對新資本協(xié)議框架的潛在親周期性進行仔細的研究，以鼓勵銀行設立針對信貸周期的必要資本緩沖，并盡量減少最低資本要求對金融市場的親周期影響。例如，銀行可以在繁榮期設立和積累高質(zhì)量的一級資本緩沖，在危機時期動用緩沖抵御風險。又如，監(jiān)管者可以新設一些簡單易行的、透明度很高的總體風險監(jiān)管指標，包括繁榮時期銀行業(yè)的杠桿率上限、衰退時期的銀行業(yè)去杠桿化程度等。

　　下面我談一談本次金融危機中在監(jiān)督安排方面我們應該汲取的幾點經(jīng)驗。過去這一年半里，世界各國的監(jiān)督制度安排經(jīng)受了嚴峻的考驗。通過現(xiàn)實的壓力測試效果，我們對各種監(jiān)督制度安排的優(yōu)缺點有了一定的了解。世上沒有一個最優(yōu)監(jiān)督模式的定論，我這里只是想談一談我所體會到的三點認識：

　　第一，由于宏觀審慎監(jiān)督和微觀審慎監(jiān)督之間重疊很多，中央銀行管理者和審慎監(jiān)督者應該緊密地、持續(xù)地進行合作。

　　隨著現(xiàn)代金融部門的集中化和一體化越來越深入，以及金融部門對金融市場的暴露程度愈來愈高，單一機構的問題更有可能造成重大的系統(tǒng)性影響。在本次危機中，我們就目睹了一些例子，最為公眾關注的就是2008年9月雷曼兄弟公司的轟然倒下對金融市場造成的連鎖震動。這些事件說明，所謂的宏觀與微觀審慎性安全的界限都只是我們的假設。因此，在相關法規(guī)允許的條件下，宏微觀的監(jiān)督者就有必要建立緊密的、持續(xù)的合作關系。在各種制度安排下，即使中央銀行未能有微觀審慎監(jiān)管的職能，我們都應該盡力促成這種合作。

　　危機時期，中央銀行與其他監(jiān)管部門的有效合作無疑是十分必要的。以荷蘭為例，由于荷蘭央行兼有央行貨幣政策職能和監(jiān)管功能，這種合作就更為直觀了。為了應對危機，荷蘭央行內(nèi)部設立了幾個工作組，每個工作組同時都有央行業(yè)務和監(jiān)管業(yè)務的專家，以協(xié)作處理一些涉及多方面內(nèi)容的棘手問題。在最近的荷蘭政府向機構注資一事上，這樣的多領域協(xié)作模式就發(fā)揮了很大的作用。通過團隊專業(yè)人士的努力，我們確定了向荷蘭全球保險集團和荷蘭國際集團注入資本的數(shù)額。另一個方式是與機構的信息協(xié)作，這在監(jiān)測流動性過程中起到了很好的作用。危機時，荷蘭各大銀行的流動性協(xié)議、資金來源和財務狀況等監(jiān)管信息為央行隨時獲知該銀行的流動性情況提供了一手的資料。當然，信息協(xié)作還有其他途徑，鑒于人們對金融市場發(fā)展的理解以及對支付體系和貨幣政策運作的反饋對于監(jiān)管工作的重要性，我們還和主要的、處于行業(yè)領先地位的中介機構保持了密切的聯(lián)系，它們?yōu)槲覀兲峁┝撕芏嘤幸娑�及時的有關金融體系中業(yè)務潮流和市場情緒的信息。

　　央行與審慎監(jiān)管部門的合作在危機時顯得十分迫切，在孕育危機的平時則更為要緊。當市場信心高漲，潛在風險水平很低的時候，相關管理部門應當行動起來，減少系統(tǒng)性金融問題的積累。過去，我們能準確地分析危害金融穩(wěn)定的風險因素，但卻未能從爭取的分析中得出精確的舒緩危機的手段。一直以來，我們對于全球不平衡問題都關注有加，但卻行動甚少。雖然全球宏觀經(jīng)濟的負面因素并非這次危機的唯一根源，但確實起到了推波助瀾的作用。

　　另外，我還認為，監(jiān)管體制安排(如新資本協(xié)議)的宏觀審慎取向還需要進一步加強和擴充。對單獨金融機構的嚴格監(jiān)管自然不能松動，但監(jiān)督者還應該投入更多資源用于對機構之間關系以及機構與整個金融環(huán)境關系的研究上，包括研究銀行的主營業(yè)務線是如何連接到更廣泛的信貸媒介過程中、金融系統(tǒng)風險是在哪些領域逐漸聚集而高度集中的等問題。朝著這個方向再進一步，監(jiān)督和監(jiān)管機構則應該力爭找到用有限的資源“反制”銀行業(yè)系統(tǒng)風險積聚的辦法。而在確定監(jiān)督目標的時候，我們必須現(xiàn)實一些。要知道，排除系統(tǒng)內(nèi)的所有風險是絕無可能的，風險無始無終，將伴隨我們的一生，我們能做的，就是盡量讓系統(tǒng)更具有彈性，減少金融危機的頻度和危害。

　　第二，全球金融監(jiān)督部門應強化合作，因為金融早已是一個國際化的產(chǎn)業(yè)了。

　　由于金融機構和國家金融體系都已經(jīng)是全球一體化金融體系的組成部分，宏微觀的監(jiān)督合作理所應當?shù)匾獢U展到國際。從這個意義上說，國際貨幣基金組織和金融穩(wěn)定論壇(FSF)彼此加強聯(lián)合，互相支持對方工作，是一個值得我們振奮的事情。IMF將其所監(jiān)測的影響金融穩(wěn)定的風險因素向FSF匯報，并以FSF相關結論的精神灌注于自己的雙邊和多變斡旋工作。在歐盟范圍，各國中央銀行的銀行監(jiān)管委員會和歐洲銀行監(jiān)督官委員會(CEBS)之間的類似合作也正在逐步成型。

　　按照FSF的建議，一些跨國金融組織紛紛設立了監(jiān)督官工作組。這些工作組召集了所有的相關監(jiān)督者，為監(jiān)管事宜提供合作框架。荷蘭中央銀行目前主持著幾個全球監(jiān)督官工作組，負責荷蘭全球保險集團和荷蘭國際集團的國際監(jiān)管工作。不久前，我們還在阿姆斯特丹召開了一次荷蘭國際集團的監(jiān)管工作會議。工作組的模式也正逐漸在歐盟范圍內(nèi)得到肯定，為了適應歐洲銀行業(yè)一體化趨勢和跨國銀行集團的經(jīng)營特點，歐盟經(jīng)濟與財政部長理事會(ECOFIN)的部長們也紛紛呼吁建立監(jiān)督官工作組。更進一步的是，歐盟委員會已經(jīng)專門設立了一個由前法蘭西銀行行長雅克·拉羅西埃領銜的高層工作組，以推進歐盟金融監(jiān)管的進一步強化。這一動向可能會有兩種結果：一為合作的漸進強化——在現(xiàn)有的CEBS的基礎上擴展新功能；二為合作的突進強化——成立“歐洲金融監(jiān)督總局”之類的新部門。具體努力方向我們將在三月份拉羅西埃提出首次建言的時候獲知。

　　第三，雖然審慎監(jiān)督和商業(yè)行為監(jiān)督的差異很大，但彼此相互補充，因此不能偏廢一端。從體制安排上劃分兩者的職能，有利于兩種監(jiān)督的目標保持清晰。

　　審慎監(jiān)督的主要關注點是金融機構的安全和健康發(fā)展；商業(yè)行為監(jiān)督的首要任務是保持市場的公正和透明。毫無疑問，兩種監(jiān)督都是十分重要的，實際上也是彼此促進的。以美國為例，銀行向收入極低或資產(chǎn)額很少的公民發(fā)放住房貸款，按照商業(yè)行為監(jiān)督的角度來看，對這部分人放寬信貸條件是對其他人的不公平。如果當時商業(yè)行為監(jiān)督部門能及時遏制住這個苗頭，現(xiàn)在的情況也許就不會這么嚴重了。但是，事與愿違，次貸發(fā)展越來越危險，直到審慎監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題時已經(jīng)鑄成大錯。

　　不過，審慎監(jiān)督和行為監(jiān)督之間也是有沖突的，審慎監(jiān)督通常在幕后工作，與此相反，商業(yè)行為監(jiān)督則更傾向于通過公開的方式運行。公開的宣示能對市場消費者、投資人和部分產(chǎn)業(yè)從事錯誤商業(yè)行為起到勸退作用。當某個管理機構身兼審慎監(jiān)督和商業(yè)行為監(jiān)督兩種職能的時候，很可能就會出現(xiàn)偏執(zhí)一方的情況，因此必須有一定的制度安排，確保兩種監(jiān)督方向都得到必要的資源。但實際上，實現(xiàn)這種制度安排往往是非常困難的。據(jù)英國金融監(jiān)管局(FSA)內(nèi)審部門分析，北巖銀行的監(jiān)管失誤很大程度上就是因為有太多的監(jiān)督資源流向了商業(yè)行為監(jiān)督，而審慎監(jiān)督幾乎被忽視了。

　　在荷蘭和澳大利亞，審慎監(jiān)督和商業(yè)行為監(jiān)督失衡的風險從制度上被初步消除了。依照“目標型監(jiān)督”模式，審慎監(jiān)督和商業(yè)行為監(jiān)督由彼此分列的兩個獨立部門負責。以荷蘭為例，前者的主管部門是荷蘭中央銀行，而后者則移交由金融市場管理局管理。在這樣的安排下，審慎監(jiān)督和商業(yè)行為監(jiān)督都獲得了強化，市場各方利益保護的透明度也大大提高了。幾年前，在荷蘭，有一家外資銀行的分支機構未能履行其商業(yè)義務。從商業(yè)行為監(jiān)督的角度來看，該銀行應該受到懲罰，但很顯然，這可能會導致該分支機構的撤出。為此，荷蘭央行與金融市場管理局進行了多次磋商，因為彼此所代表和保護的利益顯然構成了沖突。最后的協(xié)商結果是，該銀行為未能遵守商業(yè)規(guī)定而受到嚴厲處罰，但前提是該處罰不會威脅到荷蘭金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。顯然，通過目標型的監(jiān)督模式，對機構和投資者的利益保護更透明了。

　　將監(jiān)督目標和監(jiān)督制度結構聯(lián)系起來能顯著提高監(jiān)督效率。目標型監(jiān)督的最大優(yōu)勢就是，其監(jiān)督強化的領域恰恰就是最易于各方合作的領域。審慎監(jiān)督關注風險監(jiān)測和風險管理，而商業(yè)行為監(jiān)督則重在營銷行為的披露，相得益彰，形成天然的合作。最近美國財政部的藍皮書在描繪現(xiàn)代金融監(jiān)管體制的時候也對目標型監(jiān)督模式寄予了極大的信心，認為“目標型監(jiān)管方案可能會是未來最理想的監(jiān)管結構”。

　　(本文系作者2009年2月6日于第44屆東南亞國家央行行長會議上的講演，方曉翻譯)

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