措施篇：財稅金融手段必不可少　

　　三種手段治理污染

　　國際上為數不少的國家通過財稅、金融手段來治理高耗能、高污染企業行為。這些手段一般分為三類：一是電力附加費，即在零售電量上再征收少量附加費用于支持節能和可再生能源發展。二是排污費或污染稅，即向污染企業征收污染稅或污染費，并將其中一部分資金作為基金。三是一般性稅收收入，即利用一般性稅收收入中的一部分作為基金，這種基金籌集方式的實質是財政撥款，基金要納入政府財政預算中實行專款專用。

　　一般性財稅金融方式的主要優點是：對公眾而言不增加稅收負擔，對相關企業來說也不會影響其利益，因此，這種手段較易被接受。經濟發達國家，特別是歐盟國家，經歷了一個從零散的環境稅的開征到提出全面“綠化稅制”的過程。“綠化稅制”就是使整個稅制體現環保要求，主要措施體現在兩個方面：一是開征各種環境稅；二是調整原有稅制，即取消對環境具有負效應的稅收規定，采取新的有利于環保的稅收措施。

　　廢水排放標準很重要

　　在水污染治理上，由于廢水排放、廢物拋棄等都會引起水污染，但水污染物更多地來自廢水，包括工業廢水、生活污水和農業廢水，因而許多西方國家對廢水排放征收“水污染稅”。一般按廢水排放量定額征收，但由于廢水中污染物種類和濃度各異，對水的污染程度也不同，所以對廢水征稅要按一定方式確定一個廢水排放的“標準單位”，納稅人的廢水排放量依其污染濃度折算成標準單位后納稅。如德國以廢水的“污染單位”(相當于一個居民一年的污染負荷)為基準，實行全國統一稅率，且不斷提高，并規定進行污水處理設施投資的可減稅。荷蘭則是國家和地方都對污水排放征稅，具體根據污水排放數量和污染程度不同征收。在大部分OECD國家，污水排放費是普遍采用的。另外，OECD一些國家(如美國、加拿大、丹麥等)在直接稅收體系中使用激勵手段，如加速折舊、提高豁免或資金補貼。這類條款應用的范圍主要包括使用減少污染排放的技術設備，水資源循環再利用設備等。以美國為例，早在20世紀60年代，美國就對研究污染控制的新技術和生產污染替代品的企業予以減免所得稅。1991年起，美國23個州對購買循環利用設備免征銷售稅。對凈化水的設施建設援助也不計入所得稅稅基，同時規定對防治污染的專項環保設備可在5年內加速折舊完畢，并且對采用國家環保局規定的先進工藝的，在建成5年內不征收財產稅。

　　六種方式值得借鑒

　　除此以外，還有其他幾種方式值得我們借鑒。首先是投資補貼，以贈款形式支持大型可再生能源系統和節能基礎設施開發；其次是服務合同，以贈款形式對服務合同提供支付；第三是前期折讓，一般用于終端用戶購買小型可再生能源系統或節能設備；第四是生產性激勵，按可再生能源發電量或節電量進行補貼；第五是低息貸款，向可再生能源公司和節能公司提供低息貸款；第六是風險投資，利用基金向可再生能源或節能公司提供債權投資或股權投資。排污費或污染稅征收方式的優點是，排污費(稅)一經設立，資金來源就有較充分的保障，并且具有可持續性。不足的是公眾對新增稅收的反應比較敏感，對能耗密集型產業會帶來較大影響。因此，這種方式的實施阻力較大，目前在國際上的應用還不普遍，除英國外，還沒有發現其他國家有過這種嘗試。(一思)

　　籌資篇：電力基金出力很多　

　　國外治理高耗能、高污染行為的政策手段不盡相同，但基金方式被普遍使用。國際經驗表明，電力基金被認為是一種比較合理的手段，在最近10年中，這種手段在國際上越來越流行，丹麥、英國、德國、比利時、意大利、荷蘭、挪威、巴西等國家，以及美國的許多州都采用這種籌資方式。

　　在一些早期使用電力基金的國家，如丹麥、瑞典、英國、日本等國。這一方式的主要缺點是：容易因為國家經濟狀況的好壞和政府財政預算變化等因素的制約，使基金籌集缺乏穩定性和持續性。由于這一原因，近年來，這一方式的采用在逐漸減少，一些原來利用這一方式的國家正在考慮放棄。從籌資規模看，各國有很大差異，概括來說，各國的基金征收規模占零售電量收入的1%-4%。基金籌集規模的大小主要依據所支持的節能和可再生能源發展目標而定，除此以外，國家在政治上的可接受程度、市場對節能和可再生能源所起的作用、電價的走勢等，都是影響基金規模的因素。

　　國外基金通常具有較長的征收期限,一般是4-10年。美國加州最初設定的基金征收期限為4年，2000年加州發生了嚴重的電力危機，州政府更深刻地認識到支持節能和可再生能源發展的重要性，加州立法機構通過法案，決定將基金征收期延長至10年。另一些國家采用在評估基礎上確定基金征收期限的做法，事先規定基金使用效果的評估時間，根據基金評估結果決定是否繼續執行基金征收期限。

　　如何管理電力基金

　　對于電力基金的管理，目前國際上主要有三種管理機構模式，即政府職能機構、電力公司、非政府機構。政府職能機構管理有利于基金使用的公平性，但可能因官僚主義和缺乏靈活性而影響基金的使用效率。電力公司管理節能項目能力較強，管理可再生能源項目方面經驗欠缺，而且節電與電力公司的利益相沖突，難以保障基金使用的公平性，需要加強基金的監督。非政府機構管理模式，在機構的業務和職能范圍上與基金管理有很好的一致性，具備高質量和高素質的技術和管理人才，在基金配置和使用上具有公平性,但是機構需要用良好的信譽度和基金管理績效向政府部門以及其他相關利益方來證明其存在的價值。至于哪一種管理機構模式最佳，目前國際上沒有定論,具體選擇取決于各國國情。

　　五大效果不可忽視

　　基金的實施可以達到以下幾方面的效果：一是起到治理高耗能、高污染行為，帶動節能和可再生能源投資的杠桿作用。在英、美、日等國家，基金所帶動的節能和可再生能源投資規模為基金的數倍，甚至更高。二是促進節能和可再生能源技術發展。美國電力基金有效支持了多種建筑和工業節能技術的發展和推陳出新，丹麥電力基金支持熱電聯產技術，使其裝機容量占到了全國發電裝機容量的56%以上。基金在促進可再生能源技術方面以丹麥、荷蘭、英國、德國、日本等國家成效顯著。眾所周知，丹麥的風力發電技術是世界一流的，日本的光伏電池技術在國際上處于領先地位，在這些技術進步和推廣應用中有電力基金的重要貢獻。三是推進節能和可再生能源產業化。基金對可再生能源產業的促進主要是對利用設備制造業的投資、支持引進先進技術、支持大型基建項目(如大型風電場建設)等多方面。四是促進節能和可再生能源市場的建立。例如美國的“能源之星”品牌有效影響了用戶的購買行為，并幫助開拓了高效家用電器、高效電動機等節能產品的市場。五是電力基金實現了顯著的經濟、環境效益。作為發展中國家的巴西在電力基金支持節能方面取得的成效尤引人矚目，在1986-1998年期間，為節能項目投入的基金資金為2.6億美元，同期累計實現節能量5.3TWh；避免新建電廠容量為1560MW，節約電力投資31億美元；同時還產生了顯著的環境效益和多方面的資源節約效果。總的效益成本比為12:1。在美、英等國家也有統計結果表明，電力基金實現了顯著的經濟、環境效益。(一思)

　　歐盟篇：特別設定強制目標

　　經過艱苦的協調，歐盟春季首腦會議在前段時間提出了兩個雄心勃勃的目標，即到2020年，歐盟單方面將溫室氣體排放量在1990年的基礎上至少削減20%，同時將可再生能源在歐盟能源消耗中的比例提高到20%。

　　雖然歐盟各國在完成目標的途徑方面爭執不斷，且有專家指出這些目標“制易行難”，但歐盟最終還是將上述數字作為具有約束力的“強制性目標”寫入了會議最終文件，由此可見，歐盟在推廣清潔能源和減排上決心之大、力度之強。

　　為實現這一減排目標，歐盟春季首腦會議還通過了一項具體協議：在2009年之前逐步用節能熒光燈取代能耗高的老式白熾燈泡，以減少溫室氣體排放。此外，歐盟各國領導人還制定了計劃，在2008年底以前提高辦公室和街道采光的能源使用效率。

　　從歐盟的這些具體措施中，我們可以看出，歐盟已經把發展清潔能源，注重可持續發展，作節能環保的“排頭兵”定為了能源政策調整的主要方向。推廣清潔能源，提高能效既可以減少溫室氣體污染、為遏制全球變暖作貢獻，又可以減輕經濟對化石能源的依賴，這并不意味著犧牲經濟發展，反而是有益于民生和經濟長期、健康、可持續發展的明智之舉。(牛海榮)

　　美國篇：堅決建立戰略聯盟

　　在美國總統布什近段時間訪問巴西期間，巴美雙方簽署了兩國乙醇燃料合作備忘錄，決定建立戰略聯盟，共同推動乙醇燃料在國際市場上的推廣和應用。

　　布什在今年1月份曾提出，未來10年內要將美國的汽油消費量減少20%。這意味著到2017年美國將需要進口大量乙醇等替代燃料。因此，美國需要與巴西這樣的主要乙醇生產國進行合作。

　　從巴西方面講，該國擁有乙醇生產的技術和經驗，但需要大量投資，以進一步擴大其乙醇出口量。據估計，巴西乙醇生產部門在今后五年內將需要150億美元的投資。根據巴西科技部提供的數字，目前巴西每年出口30億升乙醇，今后這一數字還有望大幅增加。

　　正是由于巴西和美國在乙醇等替代能源合作問題上具有很大的潛力，兩國關系近來明顯拉近。進入2007年以來，美國國務院接連安排高級官員訪問巴西，其中包括負責政治事務的副國務卿伯恩斯和負責拉美事務的助理國務卿香農，他們的主要任務就是討論美國和巴西在乙醇燃料和生態能源應用方面的合作。為了推動巴西與美國在乙醇燃料等替代能源問題上的合作，巴西總統盧拉本月底將對美國進行訪問

　　當時分析人士曾指出，巴西和美國在乙醇等替代能源問題上除了進行雙邊合作外，還可以在拉美地區其他國家推廣乙醇和其他生物燃料，特別是在中美洲、加勒比地區、秘魯和哥倫比亞這些盛產甘蔗的地區。例如，巴西和美國今后可以合作在某個加勒比國家建立乙醇生產工廠。這樣的合作項目可以充分利用巴西在乙醇生產方面的經驗和技術，也可以利用美國的資金。這樣一來，巴西可以在今后30年內繼續保持其作為全球重要乙醇生產國的地位，而美國則可以獲得穩定的乙醇進口來源。(牛海榮)　

　　經驗篇：德國生態稅“一箭三雕”

　　從包括德國在內的世界各國的經驗看，運用財稅政策解決能源和環境問題的主要手段有價格政策、稅收和收費政策、補貼政策等。德國使用征收生態稅的辦法解決了能源效率和節約、就業、環境污染等問題，做到了“一箭三雕”。我們現行的稅制體系中基本上沒有用來制約化石燃料消費的稅種，消費者從市場上購買的化石燃料基本上是產品真實價值，而國外汽油價格中各種稅費占了近70%。另外，德國采取了國內生產總值的增長速度不能超過能源利用效率提高的指標來衡量經濟增長的質量，而我們目前還做不到。　

　　碳排放權交易

　　《聯合國氣候變化框架公約(京都議定書)》(簡稱“公約”)由聯合國氣候大會于1997年12月在日本京都通過，其主要目標是2008-2010年工業化國家溫室氣體排放總量在1990年的基礎上平均減少5.2%。德國作為《公約》簽署國，也是管制國。其近期減排目標是，通過2005-2007年排放權的管理，使其全國年排放總量相對于2000年要減少0.4%。按照歐盟規定，其25個成員國無償取得總排放額度后，作為一個整體指標使用者，將其再分配給成員國，各成員國在分配額度內無償使用。如果成員國超過分配額度，則向其他成員國購買指標。各成員國將指標再分配給國內企業，如果某一企業在使用過程中超過分配額度，則應向國內其他企業購買指標。德國發放指標在2005-2007年為14.85億噸，每年為4.95億噸，額外每年還有300萬噸的指標專門用于新參加企業的排放量。

　　在參與企業的選擇上，德國將國內所有機器設備的二氧化硫排放量進行調查，按照《公約》和相關法律的要求，對于排放量達到一定數額以上的設備，其生產企業要在與聯邦環保局達成自愿協議的基礎上，經審核才可取得一定的排放權，并進行排放交易。在2002-2003年期間，德國共調查3909家企業，其中1849家企業經審查參與了2005-2007年排放權交易。這些企業中，屬于能源設備企業1234家，占67%；工業企業615家，占33%。

　　每個企業自己在申報排放權指標時都要做許多具體工作，如按照技術標準核實自己的機器設備排放二氧化碳情況等。聯邦環保局也要對全部企業機器設備排放情況進行調查核定。對于特定工業企業按現行行業最高排放量發放，發放許可后，在一定時間內可以變更。

　　德國還規定了嚴格的申報審核批準程序，按照有關法律法規，在排放權取得和交易環節，獲得排放權的企業應繳納開戶費、登記管理費、交易費、罰金。2005年1-11月底，聯邦環保局共收取以上各種費用約796萬歐元。聯邦環保局所征收的費用主要用于管理機構正常業務工作經費和辦公經費，剩余部分可由聯邦政府投資于可再生能源。

　　2005年1-11月，德國國內排放權拍賣共327起，主要是由于技術進步和擴大生產規模而進行的交易。到目前為止，國與國之間拍賣排放權在歐盟國家還處于起步階段，只有丹麥、匈牙利、立陶宛三國在國與國之間試行過拍賣，所占排放權的比重只有1.5-5%。

　　完善的環境財稅體系

　　德國環境財稅政策的實施主要是通過政府投資、改革完善環境稅收和收費政策來實現的。政府投入方面，聯邦政府統一各部門用于環保的預算，其中一部分由聯邦環境部組織實施，并列入環境部預算，其他分散在聯邦各職能部門。2005年列入環境部的預算為7.69億歐元，主要用于可再生能源促進的資助、太陽能熱水器取代用木材取暖設備的購置資助、新技術開發等。但聯邦政府用于與環保相關的支出為74.38億歐元，大致占聯邦總預算的4%。除環境部外，其他部門還有交通部、經濟技術部、農業部、建設部、

衛生部、教育部、林業部、經濟合作發展部等。除政府投資外，2005年民間投資大致為78億歐元。

　　為了節約能源和提高能源利用率，大力發展可再生能源，保護氣候與環境，創造更多的就業機會，從1999年起德國實施了生態稅改革。實際上是采取“

燃油稅”附加的方式，收取“生態稅”。其主要目標是通過征收生態稅，使化石燃料對氣候和環境所造成的危害的治理成本內部化，即治理費用納入消費者購買化石燃料產品的價格中。并將大部分生態稅收入用于補充職工養老金，使企業養老金費率降低，從而起到降低雇主雇員勞動成本、增加就業的目的。此外，還可以減少石油消耗，降低能耗和二氧化碳排放。

　　生態稅的征收對象是汽油、

柴油、天然氣等。不同用途、不同品種采用不同的稅率，平均稅額占油價的12-15%。1999年-2004年的征收額分別為40億、80億、110億、140億、180億歐元。所得收入90%用于補充企業和個人的養老金，10%用于環保措施投入。這一措施實施5年來，企業和個人養老金費率降低了1.7%，二氧化碳排放減少了2-3%，交通能耗戰后50年一直上升的趨勢得到了有效緩解，并且單位油耗下降了10%。同時也使公共交通客流量上升，緩減了交通壓力。

　　政策性銀行為環保項目融資

　　德國復興銀行也稱聯邦德國銀行，成立于1948年，2004年共有員工3697人，資產3290億歐元。主要有4方面業務：一是促進發展；二是中小企業融資；三是項目出口融資；四是發展中國家資助。2004年融資額達到620億歐元。

　　作為政策性金融機構，德國復興銀行在環保領域充當了三方面的角色:一是經濟界伙伴；二是聯邦政府環保目標的執行者；三是實現可持續發展項目的融資者。項目服務對象包括政府部門、企業、個人等。貸款條件是:項目必須能夠提高能耗使用效率、使用可再生能源、用循環經濟的方法處理垃圾、減少廢水產生、排放要達標。

　　運作方式是：對符合要求的項目給予低息貸款，其特點是利息低、時間長，最初幾年可以免利息，項目可以與其他促進項目組合實施。貸款人不直接與復興銀行接觸，而是與其開戶行聯系，具體業務操作在開戶的商業銀行。復興銀行根據開戶行信用等級確定開戶行總的貸款額度和利率，不同地區貸款額度不同。開戶行給一般企業只貸50%，中小企業75%，中小企業也可向其他銀行申請貸另外的25%。對于開發利用可再生能源的企業可以100%貸款。如果對于個人使用可再生能源的項目，還款期限還可靈活，利率也可以浮動。(財政部經濟建設司 劉鍵)

　　專家人語　

　　我們一方面說已淘汰了多少落后項目，但是新項目的污染又在增加。這樣一來污染并不一定減多少，總的排放量還在增加，這個問題在環評時也要考慮。在淘汰落后項目的同時，還要看看新增加的排污量是多少，這是一個里外賬的問題，畢竟先進的能力也排污啊。現在我們需要從各個角度來思考問題，包括我們整體的發展戰略，包括我們的政策、環評以及日常監控。各方要形成一個合力，才有可能削減污染物的排放量。

　　——中國工程院院士殷瑞鈺

　　在減排措施方面，除了電力以外，還要進一步地擴展。比如煤炭問題。美國為了把二氧化硫降下來，把很多高硫煤礦給關閉了。中國現在是什么煤都在亂用，說明煤炭政策有問題。對于煤的問題，要有限制，只要沒有脫硫裝置就要限制使用。一些高硫煤炭也要限制使用，甚至限制開采。

　　——國務院發展和改革委員會能源研究所所長周大地

　　越到“十一五”后期，環保的監管力度、技術、資金等深層次的問題，可能就越突出。怎樣來調整呢？罰款是不能完全解決問題的。因為環保罰款的力度，使得有的企業寧愿交罰款，也比他建立處理設施可能更劃算。這就加大了環保執法的難度。所以，要進一步完善我們環保法規體系，加大整合力度，特別要針對地方的一些保護主義制訂相應的對策。——中國科學院院士張懿

　　專家建議　

　　歐美能源政策走向對我國的啟示　

　　美國和歐洲的能源政策調整雖然各有側重，調整和深化的進程還在繼續，并且在發展前景的一些具體問題上引發了爭議，但對亟需深化節能降耗工作，治理環境污染，確保經濟可持續發展的我國來說有諸多有益的啟示。

　　首先是推廣清潔“低碳能源”的利用已經成為趨勢。從歐美的能源政策走向中可以看出，在綜合、高效、環保地利用傳統能源的同時，因地制宜，大力開發核能、水力、風能、生物能源等可再生能源，堅定不移地奉行能源多元化戰略已經成為大勢所趨。

　　第二是在能源供應日益緊張的大環境下，節約能源，提高能源使用效率是確保經濟可持續發展的關鍵環節。節能是消費方式和結構的重大轉變，必須從上到下，全社會參與。在這一方面，歐盟推廣政府“綠色公共采購”，推行家庭“綠色照明計劃”等具體舉措取得了很好的效果，值得我國研究借鑒。

　　第三是歐美在節能方面的技術已經走在國際前列。我國節能市場巨大，應注重借鑒國外先進技術，加強國際合作，把節能技術和節能產品作為對外重點貿易領域加以推動。