摘要：治理能力低下官僚做派嚴重

　　文/成鋒

　　印度新總理曼辛格近日又一次向全國宣布了他的首要任務：改變政府的運作方式和改進對窮人的服務。

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　　對政府管理方式的關切，似乎是政府換屆帶來的出乎意料的結果。無論是總理辛格，還是財政部長齊丹巴拉姆，他們心中都知道改進政府治理是印度振興的關鍵，而學習公司式治理，或許是改變的有效途徑之一。

　　印度不解之謎

　　印度的GDP23年以來增長率一直接近6%，成為世界上經濟發展最快的國家之一。但奇特的是，這一切都是在最令人震驚的政府管理方式下發生的。

　　印度政府施政的難度有多大？最好的計劃往往在實施中由于糟糕的中間環節而最終前功盡棄。新政府的財政部長齊丹巴拉姆把這稱為印度的“不解之謎”。

　　“我們有世界上最好的醫生、護理人員，但是我們的醫療體系只能照顧到半個印度，我們能夠培養出最好的老師和教育家，但是一半的印度兒童在五年級之后就輟學了。”這是齊丹巴拉姆最近對印度28個邦政府首腦所發出的哀嘆。印度兒童的輟學，一部分因為是家庭的經濟壓力，一部分則是因為政府不能提供給所有鄉村學校最基本的教育設施，比如一塊黑板。

　　這樣的矛盾現象還有很多。印度把電腦軟件賣給全世界，而在自己的政府機關、法庭里，卻仍保留著以紙張為主的工作方式。在政府的糧倉里堆滿大米和小麥的時候，遭遇旱災的印度農民卻因為饑餓而死亡。

　　在印度私營經濟的繁榮中，最簡單的公共設施卻讓印度人絕望。電力與電信之間的差別顯而易見，電話機數量從1990年的500萬臺增加到7500萬臺，但電力系統因為改革失敗，仍屬于公共基礎設施，人們對于國有壟斷企業造成的每日斷電怨聲載道。

　　治理障礙經濟

　　印度的問題出在哪里？經濟學家約翰·劉易斯在其1995年著作里提出了政府治理問題，或許正是現在印度的問題所在。糟糕的政府治理，是指政府不能為自己的公民提供有質量的基礎設施和服務，原因可能是政府的疏忽、監管的缺位，或者既得利益集團的影響。這一切導致了政策實施的失效、浪費了納稅人的錢財、減少了公民的福利。

　　有人感嘆，沒有哪一種機構比印度的官僚機構更令人失望了。一位外資企業的印度公司前執行總裁聲稱，在他30年商業生涯中從未碰到過一個真正懂得業務的官僚，但每一個官僚都有權力毀掉他的生意。

　　商人們將失敗歸咎于糟糕的政府管理。為什么印度的中央政府、邦政府和地方政府的雇員們不履行自己的職責？很多印度人確信其中的原因就是終身雇傭制度。勞動法保護了他們，所以他們無需承擔任何責任。

　　無力解決治理問題，印度的聯邦和地方政府也只能是循規蹈矩，避免財政赤字失去控制，簡單的做法就是減少設施的建設。從1998年到2003年，印度年平均公共投資只占到GDP的6.6%，比此前5年減少了1.2的百分點，甚至只有上世紀80年代1／3的水平。

　　在選民們拋棄了前任的瓦杰帕依政府后，新的執政者意識到，他必須提高印度公共發展設施的投入。但是，在糟糕的政策傳導機制和治理鴻溝面前，齊丹巴拉姆就算投入再多的發展資金，都好像將水潑入漏水桶一樣，毫無效果。有印度研究機構的經濟學家認為，政府治理水平的惡化，使政府行為對經濟可能的危害性增加，而對于經濟的積極作用則相對減少。印度的官僚機構已成為發展道路上最大的絆腳石。

　　印度議會上院的一位獨立議員表示，新政府要實現它的承諾，必須進行全面的行政改革。官僚機器需要精簡，成本要大幅削減，過程要加以合理化，以確保生產力、效率、透明度、責任以及隨之而來的政府治理的改善。

　　取經企業管理

　　為了提高政府治理，印度可需要更多的政治去中心化，也就是說地方政府需要得到更大的施政能力。由鄉村選舉出來的管理者，顯然要比邦一級官員更加了解當地的情況。如果地方領導有更多的財政支配權，至少在理論上，層層的官僚行為將會得到緩解，而可能的貪污腐敗也會得到消除。

　　還有人提出另外一種辦法來解決去中心化的問題，就是所謂的“電子政務”。通過將更多的政府法規和政策放到網絡上，以加強政府和普通公民的溝通。

　　有沒有更加直接而實際的辦法呢？有些印度學者建議齊丹巴拉姆應該花一些時間好好向企業領域取取經。美國哈佛大學商學院的一項研究顯示：印度的軟件企業逐步采用更優越的管理制度，和他們所面臨的全球化壓力有著一定的聯系。印度軟件企業大部分是外向型，面對的是全球化的競爭和世界市場的客戶，因此他們不得不采用了比那些內向型企業更為嚴格和透明的管理制度。正是這種透明和高效的管理為企業帶來了成功。

　　為什么印度的企業管理和政府管理向著截然相反的方向發展？有學者認為答案在于全球化的壓力有多大。從上世紀六七十年代開始，印度的企業就逐漸去了保護傘，開始在市場上自由競爭，而直到今天，印度政府的管理依然是內向型的。

　　有一種意見認為：在財政上印度政府過于依賴國內資金，而沒有向外資打開大門，這導致了印度的政府服務并沒有與國際接軌的壓力。“只要政府溫和地向外資放開一點點，既不會帶來多大的金融風險，還可以增加政府提高管理能力的壓力”。

　　對印度這樣的國家，盡快提高政府的治理能力，收獲將是巨大的。根據聯合國的一項估算，如果腐敗得以消除，那么印度經濟的年增長速度將會提高1.5個百分點。

　　印度總理辛格相信，經濟提速的答案在于全面的行政改革。也許辛格不可能輕易地削砍政府機構，但是他完全可以引導政府做出更多實績，使政府對民眾的反應更為靈敏。改變政府內向型的管理方式，向企業管理取經，或許是一個可行的辦法。