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美國銀行監管推陳出新

http://whmsebhyy.com 2004年03月10日 20:54 《數字財富》

美國銀行監管法規的改革，是一個金融系統監管法規代謝與重建的過程 盧菁駱寧/文 20世紀美國銀行法律和監管體制經歷過多次重大變革（參見表1）。1980年以來的這一輪變法所涉及的主要法規制定及其關鍵內容，大致可以劃分為三個部分： ● 第一部分：取消或取代舊的法律與法規； ● 第二部分：與儲蓄貸款協會盛衰相連的法規變遷； ● 第三部分：配合現代化銀行業的新型銀行監控法規。過去的幾十年中，人們已經目睹并經歷了美國銀行界諸多重大的監管體系轉型，其發展速度以及由此而引起的震蕩是空前的。曾經有人錯誤地假定：這些政策的調整與改革，意味著對銀行的放任與徹底自由化時代的來臨；新條例的出臺，意味著傳統法規完全成為昨天的歷史。然而，這場改革的意義絕非僅僅放松或放棄了過時的監管法規與條例。我們堅信，美國銀行監管法規的改革，是一個金融系統監管法規代謝與重建的過程；監管條例的修改，是為了適應金融行業日新月異的新操作環境。至今，美國銀行界依然是受到嚴格監管的行業，這種監管體制還將長時間地維持下去。所不同的是，這種管理體制今后將變得更為靈活、動態，并且更強調銀行的自控和市場的懲律。 一.解除舊法規的限制 1980年前，有三項主要法規嚴格限制并界定了美國銀行界業務操作的規范與職能，它們是： 1927年制定的《麥克法登法案》； 1956年制定的《銀行控股公司法案》及1970年國會通過的《銀行控股公司道格拉斯修正案》； 1933年推行的《格拉斯—斯蒂格爾銀行法案》。將此三項法規結合為一體，旨為保護在美國源遠流長的所謂“單元銀行”體制。其意義在于：通過限制銀行業的產品、服務和地點，加強對銀行經營活動的制約與保障。地域上的限制：這些法規規定，銀行不得超越州界設立分支機構，也不鼓勵本州銀行業務任意在州內擴張。業務上的限制：在銀行的資產與負債表上，銀行企業被嚴格界定在傳統的銀行服務項目中，如收取存款并提供貸款等，或從事一些有嚴格界定的相關政府債券投資等業務。對其它金融活動的限制：如持有公眾股票、投資銀行等活動被認為風險過大而被禁止；甚至銀行為儲蓄存款而付出的利息支出，也要受到這些法規的限制，并附帶有諸多的金融業務操作約束條款。這些限制旨在控制并最大限度地減少銀行的風險，同時阻遏銀行之間不必要的競爭。如此嚴格的限制，最早是針對經濟大蕭條中連續不斷的銀行系統不穩定與功能失效而出臺。當時認為，如果放任銀行隨意運作或激烈地競爭，它們往往會參與風險過大的經營，可能會危害存款者的利益或傷及銀行的自身還款能力。而銀行之間過分親密的聯系，如銀行間內部存款與貸款資源的共享，將會使銀行整體功能變得異常敏感與脆弱，即：一家銀行的倒閉可能會迅速造成其它銀行的連鎖反應，進而可能引發整個銀行系統的多米諾骨牌效應，甚至危及國家的整體經濟。然而，這些保障銀行安全的限制，因長期未能與時俱進而越來越成為銀行發展的瓶頸。于是，突破也就成為了必然。 產品端首先醞釀突破 1970年代前后，技術創新不斷降低信息交流與數據處理的成本，再加上通貨膨脹的壓力，迫使大眾極力尋找其它的投資出路。此時，各類金融機構開始涉足銀行傳統領域者已不在少數，并同銀行爭奪曾經屬于銀行專營的金融業務。這場爭奪戰引發了一股產品創新熱潮，即以更具選擇性的金融產品投資來取代傳統存款與借款方式。當貨幣市場共同基金以及現金管理賬戶吸納走了大量的傳統銀行儲蓄戶時，銀行更加痛切地感到，傳統金融法規為銀行設置的利息上限，極大地束縛了銀行企業的調整能力，并降低了它們的競爭性。與此同時，一直是銀行貸款客戶的公司機構，也找到了多種替代融資方式，如商業票據，它可以作為一種籌集短期資金的方式。這是在向銀行宣布：他們再無須依賴銀行的貸款了。面對越來越激烈的競爭，為了生存，銀行不得不冒險進入其它領域，并尋找方法繞開限制性法規，比如建立NOW賬戶——一種將儲蓄與支票賬戶合并的賬戶，事實上是開辟了支付利息的支票賬戶。 “跨地域”和“混業”呼聲一片 當時，美國各類企業都在極力采取更趨于地區性、全國性乃至國際化的商業定位，唯有銀行企業依然受到當地經營的嚴格限制，眼看著世界商業潮流劇烈變化而自己動彈不得。此外，有關銀行與證券業務合并經營的討論已經繼續了數十年。隨著市場的不斷擴展及國際化商業競爭的日趨激烈，美國銀行系統缺乏協調與難以多元化經營的嚴重缺陷，越來越凸顯出來。因此，從1989年以來，在一些個別的案例中，政府開始嘗試允許一些商業銀行控股企業有限度地介入證券交易活動。其后，掀起軒然大波的大型銀行金融機構的合并計劃，如花旗銀行與旅行家集團的結合，致使這場爭論變得更為緊迫，意味著政府有意打破銀行與投資銀行間的壁壘，創建所謂的全能銀行。這些活動引起了人們對舊管制條例的深刻反思，喚起改革呼聲一片。過時的法規開始陸續被一系列新法規所代替。比如：1980年的《儲蓄機構取消管制與貨幣控制法案》；1982年的《儲蓄機構法規》；1994年的《里格－尼爾州際銀行與分行效率法》；1999年的《Gramm-Leach-Bliley金融服務現代化法案》（見圖表1）。顯然，美國銀行業的松綁過程是自下而上推進，并非從上到下傳達。改革的要求首先反映在基礎結構的操作層面上，隨后促使政策制定者實施多項政策改革。其間，政策制定者與金融機構共同上演了一出追趕游戲。金融機構不斷發明諸多方法去提高效率或逃避管制，監管者因此不得不努力跟進，并不斷修改他們的管制條例。隨著金融機構和產品市場加速日新月異，政策制定者也必須審時度勢加快跟進。然而，面對種種似是而非的情形，在監管那些有意率先采取冒險活動的私營企業時，政策制定者常常顯得缺乏遠見且力不從心。不僅如此，法規的制定還是一個單調而冗長的過程，它需要法律制定者付出巨大努力，須集立法者與行業為一體，去改寫或重建已經實施多年的法律。在這些法律被改善運用之前，有若干法律可能已完全不切實際，并且不適應當代商業操作環境，以致于它們在長時間內桎梏著企業的商業操作。 二.儲貸危機與監控體制重建 1980年代，美國曾發生了儲蓄放貸協會危機。可以說，這場危機與當時金融限制性法規的調整，特別是部分禁令的解除，有著直接關系。當時的儲貸會(S&Ls)，也稱儲蓄機構，其初始職能主要是補充商業銀行的金融服務。商業銀行的服務對象主要是企業客戶，向他們提供短期商業貸款；而儲蓄機構主要是面向那些希望得到長期房屋抵押貸款的小額消費者。由于儲蓄機構的資產負債結構更具有典型的“借短貸長”的特征，所以它們更容易受到“大通脹”時期短期貸款利率高于長期貸款利率（所謂債券市場利率曲線倒置）的傷害，從而出現大量虧損甚至資不抵債的狀況。 1980年推出的《儲蓄機構取消管制與貨幣控制法案》以及1982年制定的《儲蓄機構法規》，解除了許多過去對儲貸會等儲蓄機構的限制，其出發點是使儲蓄機構獲得同商業銀行及其它金融機構在信貸市場更平等競爭的機會，以改善其經營狀況。一段時間內，儲蓄機構顯得蒸蒸日上。然而在它的背后，是被放大的儲貸會對于風險活動的追求與探索。從資產的角度看，這些在歷史上曾被幾乎完全約束在住房抵押貸款業務范圍內的儲蓄機構，忽然之間被允許擁有占其資產40%比例的商業房地產貸款業務，并被允許擁有超過資產30%的消費信貸，以及超過資產10%的商業貸款與租賃。此外，儲貸會還被允許持有超過資產10%的垃圾債券或股票。再從債務上分析，由于廢除了1933年《格拉斯—斯蒂格爾銀行法案》中的“Q條款”(即規定銀行可以支付的利息上限)，再加上儲蓄保險額從4萬美元上升至10萬美元，儲蓄機構便覺得有機可乘，力圖抓住行業快速成長的機遇，開始為其客戶派發高于競爭者利息的多種名目的擔保協議。其結果是，這種缺乏管制的做法造成儲蓄機構大量貸款及高價吸儲，極大地增加了儲蓄行業自身資產與負債的雙重風險。而此時，又恰逢1980年代早期的高利率以及嚴峻的經濟形勢倒退，從而使得整個行業進一步走向惡化。利率的突然增長，引起了儲貸行業基金與存款業務成本的大幅提升，使之無法與儲蓄行業的資產收入與長期住宅抵押業務等形成正向互補。因為那些業務的貸款利率已經被固定在一個較低的水平上，從而令儲貸行業陷入了極為被動的局面。接下來，為了補償這些因利息提升而造成的短缺，不少儲蓄機構都冒險參與了高風險投資游戲，有意追求所謂的高回報項目。但這不僅沒有解決它們的難題，1980年代初的經濟危機反而造成事態的進一步惡化。結果，大量的失誤與毀約在儲貸機構的貸款交易中頻頻出現。1982年，這些機構的損失已經達到100億美元。據有關統計，在這場信貸危機中，超過半數以上的儲蓄與貸款機構于1982年底出現了嚴重的財務危機甚至破產。當危機出現以后，政府不得不出面干預并出手救災。為此，政府提議提供一筆特別基金去幫助關閉那些破產的儲蓄貸款機構。于是，新的立法開始醞釀，進而產生了金融機構改革、重組與強制執行的法規，如《金融機構改革、恢復與加強法規》從1989年開始實施。這是自1930年以來對儲蓄行業最具影響的重大法案。在這個監管條例之下，一個新的儲貸會監管機構——儲貸監督辦公室——正式成立，它對儲蓄活動實行新的監控管理，并重新實施了1982年以前對于儲蓄行業有關資產選擇的限制。同時，它提高了準備金的比例，并向儲蓄行業提出了與銀行相同的監管標準要求。至此，救援儲貸行業的活動以耗資1500億美元告罄。這是有史以來納稅人支出的最大一筆稅金，也是對美國公眾信心與財政的一次具有崩潰效應的沉重打擊。除此之外，儲貸危機中有關法規的調整，還直接造成了對于儲蓄保險的重大影響。《格拉斯—斯蒂格爾銀行法案》的一個產物就是創立了聯邦儲蓄保險公司（FDIC），它第一次實施了為每個銀行儲蓄賬戶提供4萬美元的保險金業務（后來通過《儲蓄機構取消管制與貨幣控制法案》增至10萬美元）。設置這個安全網絡的目的，是為了增強公眾對于銀行系統的信心，并防止銀行的失敗。但是從另一個角度來看，提供這種存款保險意味著無論銀行的表現如何，總是靠保險金額擔保著客戶的儲蓄，這種情形很容易引起銀行不顧風險地追求高回報，從而引發道德與行為準則的危機。這在當時是一個非常嚴重的保險通病，而儲貸危機更是敲響了警鐘：一場儲貸危機，幾乎耗盡了聯邦儲蓄保險公司的全部保險基金，最終不得不求助于全體納稅人為其承擔義務。為此，新的儲蓄保險法案于1991年正式制定，旨在改革儲蓄保險與監管政策。這項法案就是《聯邦儲蓄保險公司改革法案》，其中縮小了儲蓄保險的范圍，制定了約束大型金融機構too-big-to-fail的政策。而且，還針對一些特定的活動設立了適量資本標準。其結果是鼓勵銀行去儲備更多的資金，以防范因過度風險活動而造成的損失，不至于讓國家與銀行本身遭受過大的損失。儲貸危機是金融行業為其盲目解除監管法案，同時又沒有建立新的合理的監管規范而付出的一次最為昂貴的學費。這再一次證實了，銀行界具有需要密切監控與嚴格管理的特殊性質。盡管儲貸危機確實受到一些外部因素的影響，但是問題的關鍵還是出在銀行內部的管理失當——隨意為高風險行業貸款，盲目介入它們并不熟悉或缺乏有關基礎知識與風險管理的領域，監管法規與職責不僅喪失甚至遭到否定。而當問題出現的時候，儲貸會及其監管系統又缺乏能力作出快速反應和調整，坐失了早期防止事態進一步惡化的解決時機。一些人一再抱怨時局與外部高通脹經濟的影響，而真正的問題是銀行介入了過多的風險活動，這些高風險活動已經令銀行無力抗衡經濟或時局的震動，稍有風吹草動都可以讓銀行陷入重重困境。這些不僅說明了對于銀行業實施嚴格監控管理十分重要，同時也說明，1980年代的金融法規的改革不能簡單地理解為解除法規或自由化的過程。其實，它是一個法規調整或者說重建法規的過程，目的是要找到新的方式去監管那些一時被解除了監管的金融機構。 三.現代金融監控體系——《巴塞爾資本協議》 當今的政策制定者愈來愈重視銀行風險資本金的保障作用，極力強調銀行的充足資本比例與金額，認為它是保障整個體系安全與穩固的基礎。美聯儲的幾位高級政策制定者曾將21世紀的銀行監管定義為是資本監管的世紀。銀行的業務操作主要基于杠桿原理，即一邊負債于存款戶，一邊借貸給企業、政府和個人。在銀行的負債表上，有一塊稱作銀行自有資產的部分，也叫做資本，是屬于銀行的私有財產，也是成業立行的本金。不難理解，在銀行的操作中，這筆底金越厚，它就越能吸納損失、繼續履行其金融義務、對抗惡性經濟環境，從而立于不敗之地。相反，若銀行的操作對存款依賴過大，則一旦有風吹草動，如遇存款者提款、資產與負債額不相抵時，銀行便容易陷入破產的窘境。對于現代銀行業來說，資本在銀行監管中占據了突出的位置，是因為銀行已經進入到一個服務與產品更為動態化、多樣化的操作環境。這些變化極大地增加了監管者觀察并細致有效地分類監管某一項產品或服務的難度。監管者的注意力也已經從對于產品的關注轉移到針對風險活動上來。實際上，表面相同的產品，風險差別可以很大；此外，很多新增的產品可以完全避開法規的監管。這使得一些所謂的嚴格限制條例常常顯得無效，甚至起到了反作用。因此，監控者學會了特別關注銀行所涉及的風險度，而非某項具體產品本身。所以，政府要求銀行儲備適量的資本，既可以預防銀行在各個領域潛在的風險虧損，又無需過多地陷入銀行可以或不可以涉及的某種具體業務的細節活動中。在國際金融行業里，人們的注意力也轉向了資本的儲備值，特別是當前各國銀行目睹并經歷了不斷加劇的銀行國際化分支運作，銀行界也在呼喚著實施統一的國際化資本法規，以維持一個健康的國際銀行操作環境。美國的立法機構已經單邊制定了兩個法規，即1978年的《國際銀行法規》（IBA）和1991年的《外國銀行的強化監控法規》。其目的在于讓大量的外國銀行受到類似于美國國內銀行的監督與管理，并減少人為的不必要的銀行機構間的競爭。《巴塞爾資本協議》也在試圖朝這個方向努力。這是一個多邊國際協議，要求所有的參與國家都要遵守該協議，同時也是為了幫助維持國際間競爭的平等性，即不會由于缺乏統一的資本標準限制，而將某一國家或某個金融機構置于一個先天不利的競爭環境之下。 ● 1988年的《巴塞爾資本協議》 1988年，在10個國家的大型銀行間推行了《統一計量資本和資本標準的國際協議》，簡稱為《巴塞爾資本協議》，也稱“巴塞爾I”，由巴塞爾銀行監督委員會制定。這個以設定風險資本為基礎的協議，直到今天還有效。它系統地提供了銀行在涉及創新與業務拓展活動中，有關風險值的程序與定量分析方法。其中最為重要的是，它還針對大型金融機構那些沒有在銀行資產負債表上反映出來的活動，即表外運作，進行相關的分析與測定。它要求銀行準備至少8%的資本，隨時準備用以平衡它們自身陷入的風險與虧損。資產的衡量主要取決于銀行的政府債務、銀行貸款或公司借債，并得到不同的評級與計算，從而需要儲備相應的資本。這個運用資本控制的協議，明確而系統地回應了銀行組織的風險組合，并提供了更大范圍的風險防范解決方案。它同時鼓勵銀行從事流動性強、低風險的投資活動，并培育了工業國家之間相互協作、集體有效地管理監控的國際型金融體系。目前，這種以風險資本儲備為基礎的限制體系，已經被證實是在國際銀行體系運作中的一種穩定力量。盡管它本來只是針對大型銀行而言，但是如今，國際上大大小小的活躍金融機構，即便各自的規模與運營結構互不相同，都已經廣泛地接受了《巴塞爾資本協議》的風險資本標準。雖然這個協議在基本信用風險分類等方面尚存有爭議與缺陷，但協議已經被視為當今有效評估風險度并減少操作風險的最為有力的法規。隨著這個法案的推出與實施，銀行界平均的資本比率得到了提升，很多美國銀行持有的保障資本都超過了協議的要求。這個資本比值的提升，大大地增強了銀行資本位置，并顯著地降低了銀行的失敗率。在2001年美國公司出現的嚴重倒退與隨后的經濟緩慢復蘇中，美國銀行都沒有受到太多的拖累，其中主要應歸功于銀行自身強有力的資本儲備。 ● 1996年《巴塞爾資本協議Ⅰ》的市場風險修正協議 “巴塞爾資本協議I”重點是針對銀行的信用風險，因為它是銀行的主要風險。但是，隨著更多的銀行越來越多地參與資本市場的投資活動，它們已經持有大宗組合交易，其中，市場風險已成為一個具有支配性的風險指標。大量的銀行丑聞也表明，市場風險正在成為具有實質性的風險因素，這種風險可以造成銀行償還能力嚴重不足甚至破產，比如英國老牌銀行巴林銀行的倒閉。為了能夠有效地抵御這種市場風險，巴塞爾委員會于1996年發布了《巴塞爾資本協議Ⅱ》的市場風險修正案，其中針對銀行交易中的市場風險，基于銀行內部市場風險模型，委員會規定了銀行最低資本要求。 ● 巴塞爾資本協議（2004）雖然“巴塞爾協議I”取得了令人矚目的創新成就，但在許多方面與操作中，它依然顯得籠統機械。比如，它將所有的公司貸款統統納入同一種類別，且只能運用同樣的風險指標來衡量資本。而事實上，公司的貸款可以代表著許多信用評級及非常不同的風險形式。運用同一指標，勢必鼓勵銀行持有高風險低信用的資產，而懲罰比較安全的投資項目。此外，經歷了數十年的金融創新之后，銀行已經大大擴展了經營規模，其各類活動與復雜性也大大增加。這些都不是傳統的簡單指標所能囊括和精確計算的。這對銀行的監管部門也提出了嚴峻的挑戰。監管部門便開始運用兩個新式武器：一是強調銀行內部的監控，二是調動外部市場的戒律。綜合種種爭論與建議，巴塞爾銀行監管委員會最近一直在修改這項協議，并初步提出了修正協議——“巴塞爾協議II”。該協議擬于2004年正式定稿，并于2007年開始實施。 “巴塞爾II”由三個互為補充的部分——“三大基礎”支撐：第一部分：更新了資本儲備金的最低衡量標準。新協議包括了更多的風險分類，增強了對風險的敏感度。如同1996年的“市場風險修正案”一樣，“巴塞爾II”允許成熟的大型銀行企業運用其內部風險分析模型去計算該企業的信用風險所需要的資本。這個協議第一次讓大銀行在不同于小銀行的管理條例下進行操作。第二部分：強調銀行自身內部的監督和控制。此部分旨在保證銀行有適當的風險管理政策及相應的程序步驟，自身能決定和保證充足的資本儲備金，以與其風險活動相匹配。第三部分：啟用市場機制來配合銀行監管。主要手段是讓銀行的風險與資金狀況變得更為透明，以便市場的參與者——債權人、股東、市場等級鑒定師，能更準確及時地掌握銀行的信息和表現，以利于他們通過債券和股票市場對銀行進行獎懲處罰。總而言之，“巴塞爾協議II”標志著系統工程學在銀行監管改革中的創新應用，也標志著銀行監管部門調動一切可以調動的積極因素來充當監管的同盟軍，共同配合實現監管的任務。該法規將成為未來數年間，國際銀行交易與合作的新的準則與標準。這個法案的出臺，標志著當大型銀行在新時期里日趨國際化與復雜化時，金融監管系統也在進行著自身的改革與重建，且需要不斷地深入持續下去。■

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