金融立法與監(jiān)管的變法，實際上還是一個政治問題，需要被敏銳的政治家抓住機會

　　駱寧 菁/文

　　啟示一：金融改革開放的政治機遇

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　　雖然1980年以來，美國銀行法律和監(jiān)管體制的變法順應了宏觀經(jīng)濟變遷、技術進步、全球化的大趨勢，但必須看到的是，金融立法與監(jiān)管的變法，實際上還是一個政治過程。在其利益平衡過程中，立法人與監(jiān)管人的構想選擇會影響、改變新體制的定型。

　　羅斯福“新政”時代制定的金融法律法規(guī)的過時性，早已受到廣泛的批評指責。但是，在美國這樣一個大國里，像銀行變法這樣的動作，無疑會觸犯到許多人的利益。而受到損失的少數(shù)人，往往比得到好處的多數(shù)人更能擰成一股勁兒，阻止改革的進程。那么，是什么使形勢在1980年左右發(fā)生了變化？變法為什么在那段時間發(fā)起、完成，而不是推后或更早？這些并不能簡單地用大環(huán)境、大趨勢來解釋，而是有它特定的歷史機遇。

　　研究監(jiān)管歷史的學者指出，監(jiān)管體系發(fā)生轉(zhuǎn)折性的變革往往需要三方面的條件，而這三個條件在1980年前后都出現(xiàn)了。

　　條件一：利益的趨同與集中

　　1980年之前反對存款利率開放最賣力的實際上不是商業(yè)銀行，而是儲貸會等儲蓄機構(S&Ls)。因為當時的法律允許儲蓄機構的存款利率上限可以比商業(yè)銀行高半個百分點，而儲蓄機構的游說力量是十分巨大的。

　　然而，“大通脹”對儲蓄機構和商業(yè)銀行的生存本身都造成了根本的威脅，使這半個百分點的差別顯得毫無意義。于是儲蓄機構也轉(zhuǎn)而積極地推動利率開放以自救。利益趨同與集中，也使1933年的《格拉斯—斯蒂格爾銀行法案》、1980年的《儲蓄機構取消管制與貨幣控制法案》和1999年的《金融服務現(xiàn)代化法案》這些囊括眾多方面的“大法案”，比是否廢除聯(lián)邦儲蓄保險這樣的專項法案更容易通過。因為“大法案”使諸多利益集團都能分沾好處，同時分散了它們的反對力量。

　　條件二：監(jiān)管當局之間的競爭

　　雖然政府機構的本能是要多管，但美國銀行監(jiān)管當局，如美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署等，眼瞅著傳統(tǒng)銀行業(yè)被非銀行業(yè)挑戰(zhàn)、侵蝕、圍攻，被動地陷入了“少管，還是更少可管的”(regulatingless, orgnivahless to regulate)的兩難局面。

　　事實上，美國銀行監(jiān)管當局出于維護美國銀行業(yè)的考慮，多年來默許甚至鼓勵金融業(yè)在這方面突破過時的法律限制的努力。格林斯潘1987年接任美聯(lián)儲主席后，就多次在國會作證時以及在其它場合指出，當時的銀行法律使美國銀行受到國內(nèi)金融機構和外國銀行的雙重夾擊，處于不公平的劣勢競爭地位，而這對銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定是不利的。

　　其后的10年里，美聯(lián)儲逐步降低、放松了具體的監(jiān)管指標，來鼓勵金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營試驗，并從中學習、積累監(jiān)管金融混業(yè)的經(jīng)驗。至此，美聯(lián)儲在1997年得出結論，認為解除金融分業(yè)經(jīng)營的法律規(guī)定有利于提高銀行的效益，從而有助于銀行的穩(wěn)定。

　　作為美國銀行重要監(jiān)管當局的美聯(lián)儲，在這方面搜集的大量數(shù)據(jù)信息，進行的深入細致的分析研究，以及得出的傾向性結論，也對1999年《Gramm-Leach-Bliley金融服務現(xiàn)代化法案》出臺及最終解除金融混業(yè)經(jīng)營的禁令做出了重要的貢獻。這可以說是“執(zhí)法喊變法”的一個典型例子。

　　條件三：政治形勢的成熟

　　只有利益的趨同集中和監(jiān)管當局的競爭還不夠，還需要政治形勢的成熟，并被一些敏銳的政治家抓住機會。1980年前后就是如此。

　　首先，是“小政府”觀念的興起。從1932年羅斯福上臺到1980年卡特政府執(zhí)政，這期間可以說是以“新政”思想為基礎的“大政府”觀念主導的時代。曠日持久的越戰(zhàn)使美國政府財政惡化，通脹不止，于是懷疑新政理念的人越來越多。

　　其實，即使沒有越戰(zhàn)拖累的其它發(fā)達國家，也面臨著福利國家負擔過重的問題。隨著撒切爾夫人和里根總統(tǒng)的上臺，“小政府”的主張正式成為執(zhí)政的強勢理念。在他們上臺之前，放松政府對商業(yè)管制的呼聲就已很高，而且并非只喊響了金融一個領域。

　　過去受到政府管制的許多行業(yè)，如航空、電訊、天然氣等等，都紛紛在那個時期拆組、解禁。1980年的《儲蓄機構取消管制與貨幣控制法案》也是在里根上臺以前，在當時參院銀行委員會主席Proxmire主持下制定，由卡特總統(tǒng)簽署成為法律的。

　　其次，是“大通脹”迫使所有人，不僅僅是政界，而且是普通民眾，都強烈感覺到危機的壓力，無法再安于現(xiàn)狀了。

　　危機使大家都坐不住了。當持“小政府”主張的人登高一呼，眾人便聚集在他們的旗幟下面，終于啟動了變法的第一步。由于銀行的改革開放順應了大環(huán)境大趨勢，所以一旦發(fā)動就很難逆轉(zhuǎn)了。

　　啟示二：政治過程中結構惰性與既得利益有弊也有利

　　作為一個對話、咨詢過程的政治，總是和機構惰性與既得利益形影不離；而對于這兩方面的批評指責，也永遠伴隨著政治過程。

　　例如，國會的惰性、行動緩慢和利益糾葛，使它不能及早作出清算儲貸危機的決定，使納稅人多付了幾千億美元。又如，有一種意見認為，舊法對銀行的過度保護使它市場競爭力的成長受到了極大的約束。也就是說，在銀行和其它儲蓄機構的游說下，舊體制讓銀行家們多過了幾年舒服日子，但卻使銀行業(yè)損失了時間，使其資產(chǎn)被競爭者掏走了許多。

　　但是，機構惰性與既得利益并不見得總是壞事。例如，滯后(但不是過慢)的立法立規(guī)給了實踐者時間，以形成新的行為標準和行業(yè)規(guī)范。如果在新機構發(fā)育成熟之前就過早地在法律上定型，是不利于新生事物成長的。

　　又如，“既得利益”者中很多是本行業(yè)的實踐者，他們通過游說、咨詢、作證等渠道參與立法立規(guī)的過程，促使新法新規(guī)對他們已經(jīng)形成的經(jīng)營方式加以承認。而新法新規(guī)一旦出臺，是要對他們行使執(zhí)行權力的，但如果新法新規(guī)是參照他們的既成方式來制定的，則執(zhí)行起來就比較容易，不太會出現(xiàn)“立法容易執(zhí)法難”的現(xiàn)象。

　　新政時代的一系列金融監(jiān)管法律的建立，也是借助了大蕭條的嚴重危機。那時建立的“分業(yè)——限利——局域”體制，對于穩(wěn)定金融體制，恢復民眾信心，起了關鍵的作用。但此后，由政府嚴格管制之下衍生出來的各種既得利益是如此之頑強，非得要靠著近半個世紀后的另一場大金融危機—大通脹，才有了徹底改革的機會。■