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英國：金融監管系統化改革

http://whmsebhyy.com 2004年03月10日 20:08 《數字財富》

姚德良/文 主要內容 1. 頒布新的金融監管法律過去較長時期內，英國實施的是以金融機構自律監管為主，輔以“道義勸告”的監管方式。例如：英格蘭銀行往往以行長的名義向當事的金融機構發一封正式的信函，要求其規范業務活動。雖然信函本身不具有法律的約束力，但在實際執行過程中起到很好的作用。 2000年6月，英國女王簽署了一部英國歷史上議院對提案修改達2000余次、創下修改最多記錄的立法，也是英國建國以來最重要的一部關于金融服務的法律——《2000年金融服務和市場法》(Financial Services and Markets Act 2000)。這部法取代了此前制訂的一系列用于監管金融業的法律、法規。例如： ●《1979年信用協會法》(the Credit Unions Act 1979) ● 《1982年保險公司法》(the Insurance Companies Act 1982) ● 《1986年金融服務法》(the Financial Services Act 1986) ●《1986年建筑協會法》(the Building Societies Act 1986 ) ● 《1987年銀行法》(the Banking Act 1987) ● 《1992年友好協會法》(the Friendly Societies Act 1992) …… 這部法也成為英國金融業的一部“基本法”。該法明確了新成立的金融監管機構和被監管者的權力和義務，統一了監管標準。 2. 整合金融監管組織根據《2000年金融服務和市場法》的規定，英國成立了世界上最強有力的金融監管機構——金融服務監管局(Financial Services Authority，簡稱金管局，FSA)。 1998年6月1日之前：英國實行的是“分業監管”，共有9家金融監管機構： ●英格蘭銀行的審慎監管司(SSBE) ● 證券與投資管理局(SIB) ● 私人投資監管局(PIA) ● 投資監管局(IMRO) ● 證券與期貨管理局(SFA) ● 房屋協會委員會(BSC) ● 財政部保險業董事會(IDT) ● 互助會委員會(FSC) ● 友好協會注冊局(RFS) 這些監管機構分別行使對銀行業、保險業、證券投資業、房屋協會等機構的監管職能。到了1990年代中期以后，分業監管的有效性開始降低，弊端也暴露無遺。首先，成本增加，效率降低; 其次，監管者與被監管者之間容易產生爭議; 再次，被監管者有可能鉆多個監管者之間信息較少溝通的漏洞，通過在不同業務類別間轉移資金來轉移風險，或以人為抬高或降低盈利等方法，以達到逃稅、內部交易甚至洗黑錢等目的。這使英國朝野上下對改革金融監管模式逐漸有了較為統一的認識。如今，FSA是英國整個金融行業唯一的監管局，其內部職能部門設置分為：金融監管機構: 包括銀行與建筑協會部、投資業務部、綜合部、市場與外匯交易部、退休基金檢審部、保險與友好協會部；授權與執行機構：包括授權部、執行部、消費者關系協調部、行業教育部、金融罪行調查部、特別法庭秘書處。 FSA的目的和任務主要有: 保持公眾對英國金融系統和金融市場的信心；向公眾宣傳，使公眾能夠了解金融系統及與特殊金融產品相連的利益和風險；為消費者提供必要的保護；為發現和阻止金融犯罪提供幫助。根據有關法律，FSA擁有監管金融業的全部法律權限，但不是政府機構，而是一個獨立的非政府的監管組織，它的經費直接來源于它所監管的金融機構。雖然FSA要對擁有100多萬員工的英國金融業進行全面監管，但其機構并不龐大，現有雇員僅2100人，現任主席為戴維斯(Howard Davies)。 3. 制訂新的金融監管規則根據英國《2000年金融服務和市場法》的授權，FSA已經制訂并公布了一整套宏觀的、適用于整個金融市場監管機構的“監管11條”。其具體內容有： (1) 被監管者一定要誠實地開展業務； (2) 被監管者一定要勤奮和細心地以應有的技能開展業務； (3) 被監管者在適當的風險管理機制下，一定要負責和有效地采取適當的謹慎態度組織和管理其業務； (4) 被監管者一定要保持適當的金融資源和財力以應付可能的危機； (5) 被監管者一定要遵守相應的市場行為準則標準； (6) 被監管者必須公平對待其客戶，并對客戶的利益給予應有的考慮和重視； (7) 被監管者必須對其客戶的信息需求給予應有的重視，提供給客戶的信息應該明了、公平、不能有誤導; (8) 當被監管者的利益與客戶的利益發生沖突時，或不同客戶之間的利益發生沖突時，被監管者必須公平處理發生的沖突；（9）被監管者對給予客戶的建議和非正式的決定負有責任；（10）當被監管者對其客戶的資產負有責任時，必須做出適當的安排，以保護客戶的資產； (11)被監管者必須以公開及合作的態度接受FSA的監管，被監管者一定要將必須及時通報的情況報告給FSA。 4. 確立新的金融監管哲學監管哲學即監管理念，是金融監管的指導思想及基本原則，如監管尺度的“嚴”與“寬”、“松”與“緊”等。改革后的英國FSA的基本原則是圍繞風險管理，對不同的金融機構采用“量體裁衣”式的金融監管。例如：對銀行業: 采用以風險控制為基礎的監管原則，并根據《巴塞爾資本協議》的規則要求制定英國銀行業的實施法規。此外，FSA給予從事批發業務和零售業務的銀行以不同的市場準入條件和監管條例。對證券業：吸收歐共體改革證券業監管的成果，將其有關內容納入監管英國證券業的法律框架。FSA還打破倫敦證券交易所(London Stock Exchange)壟斷證券市場信息的格局，推進證券市場信息披露制度的改革。概括起來，新時期內FSA的監管理念是： ● 運用謹慎的規則來監管，而不是以“控制”為基礎去實現監管； ● 大量運用在“外部”保持一定距離的監管，而不是以頻頻到銀行內“查賬”為基礎去實施監管； ● 在監管中充分重視被監管機構的會計報告； ● 充分發揮專業技術人員的作用進行監管。 5、建立金融監管制衡機制為確保FSA能夠正確行使《2000年金融服務和市場法》所賦予的權力，全面履行其負有的監管職責，同時能有效防止FSA在金融監管中可能發生的以權謀私、瀆職行為，成立了專門的金融監管制約機構——“金融服務和市場特別法庭”(Financial Services and Market Tribunal)，于2001年12月1日與FSA同時開始運作。該法庭主要審理發生在FSA與被監管機構之間、經雙方協商難以解決的問題。根據有關法律規定，該法庭對金融監管案件的審理采取閉門(對公眾保密)審理、公開審理兩種方式，以公開審理為主。 “金融服務和市場特別法庭”的成立，無疑能夠促使FSA認真依法進行監管，有助于提高英國金融監管甚至整個金融業的法制水平。 主要變化 1. 金融監管的權力集中 1998年6月1日之前：英國實行的是“分業監管”，共有9家金融監管機構: ●英格蘭銀行的審慎監管司(SSBE) ● 證券與投資管理局(SIB) ● 私人投資監管局(PIA) ● 投資監管局(IMRO) ● 證券與期貨管理局(SFA) ● 房屋協會委員會(BSC) ● 財政部保險業董事會(IDT) ● 互助會委員會(FSC) ● 友好協會注冊局(RFS) FSA繼承了原有9個金融監管機構分享的監管權力。從此，英國對金融機構、金融市場和服務于該市場的機構和個人，對清算和支付系統以及有問題的金融機構進行謹慎監管的全部權力，都由“唯一”的金融監管機構——FSA來統一行使：從英國的中央銀行——英格蘭銀行手中將銀行業監管的權力接過來；與英國財政部簽定協議，將原來由財政部擁有的保險立法職能移交給FSA; 對上市公司的審核責任也從倫敦證券交易所轉到FSA手中。 FSA除接手原有各金融監管機構的職能以外，還負責過去某些不受監管的領域，如金融機構與客戶合同中的不公平條款，金融市場行業準則，為金融業提供服務的律師與會計師事務所等的規范與監管。 2. 金融監管職能從中央銀行分離英格蘭銀行的監管職能始于1940年代，但直到1987年，其監管職能才被《1987年銀行法》所規范與定位。進入1990年代，由于英格蘭銀行對銀行業及金融市場十分了解，經常對政府的貨幣政策與財政方針給予技術性的建議，因此其在整個金融、經濟發展中的作用得到加強，獨立性有所提高。 FSA成立后，英格蘭銀行對銀行業的監管職能被移交，而制定和執行貨幣政策的職能卻被強化。在新格局下，英格蘭銀行主要負責英國金融和貨幣體系的整體穩定，并對支付系統等基礎設施發揮獨特的支持作用。英格蘭銀行有權獨立地設定基準利率，獨立制定并實施貨幣政策。鑒于貨幣政策與金融監管之間的密切聯系及相互影響，監管職能從英格蘭銀行分離出去后，法律規定，英格蘭銀行與FSA負責人交叉參加對方的理事會，實行互相介入，以保證二者之間的有效協調。這種安排，能保證FSA所負責的金融監管與英格蘭銀行負責的貨幣政策，在宏觀層面上的決策能夠保持較強的互通性。 3. 監管方式與內容發生重要變化與昔日英格蘭銀行、證券與投資管理局等9個金融監管機構所不同的是，FSA在監管中特別強調以下環節： (1)最節約和有效地使用資源進行金融監管；(2)被監管金融機構管理層是否盡職盡責是相當重要的；（3）加強金融監管的同時，盡可能不壓抑金融機構的創新活力；（4）鼓勵被監管金融機構之間開展有序的金融競爭；（5）努力保持英國金融業的競爭力及其金融服務和金融市場的國際化特征;（6）在監管目標方面，FSA將通過積極關注金融發展動態，實現前瞻監管，以維持一個“高效、有序且清潔”的金融市場，幫助客戶達成公平而合理的交易。在監管手段與規則方面: FSA所擁有的監管手段都是以風險控制為核心的，尤其是業務風險與控制風險; FSA正在全面修訂監管條例，預計條例總數將比原有金融監管條例減少30%; 在監管重點方面：FSA吸收了原監管者英格蘭銀行對銀行業風險監管的經驗，對整個金融界特別是三大金融業務的“零售市場”實施“以控制風險為出發點”的監管。為此，FSA制訂了清晰的市場行為守則(Code of market conduct )，并將把嚴重違反市場行為守則的金融機構送上法庭，其主要管理者也將同時受到懲處。 改革的影響 1. 促進了金融監管效率的提高 FSA專司金融監管、英格蘭銀行則負責貨幣政策的金融制度安排，二者都能充分發揮專業化分工帶來的效率優勢。一方面，英格蘭銀行不必在貨幣政策與銀行監管雙重目標之間取舍，能更好地維護宏觀貨幣金融的穩定；另一方面，FSA統一集中監管，消除了交叉監管現象，可使被監管對象負擔的監管成本下降。盡管FSA的業務范圍比原有9個監管機構的業務范圍寬泛，但FSA在1999～2000年度的預算比原來9個監管機構預算的總額低很多；更重要的是，FSA的各業務部門通過有效利用集中的監管設施，共享監管信息，便于監管人員全面了解金融市場動態，從而提高了FSA實施金融監管的效率和效果。 2. 適應了金融業發展的潮流分業經營向混業經營的調整是國際金融發展大趨勢。美國銀行經營制度從“分業”到“混業”，經歷了66年的漫漫長路；而英國的綜合銀行體系，也已存在較長時間。實際上，英國政府在金融服務發生巨大變化時所進行的以混業監管為目標的改革，為金融業提供了一個金融監管服務的“超市”，既是順應金融經營模型改變后金融機構進行調整的理性選擇，也是政府主導的一場金融體系全面整合的改革。這一改革，不僅方便了英國的金融機構和客戶，也提高了英國金融服務業的國際競爭力，強化了倫敦的國際金融中心地位。 3. 創全球金融監管改革新范式從全球層面上看，英國的金融監管模式改革，代表著全球金融業在混業經營時代的一種發展方向，對各個正在邁向混業經營的新興市場經濟國家而言，具有深遠的啟示與借鑒意義: 第一，金融監管要“規則化”，要以程序性、可操作性的監督代替“行政命令式”監管；第二，金融監管要“專業化”，既要監管分工明確、職能明晰，又要由具備過硬專業知識、可靠人品和較強能力的專業人士從事金融監管；第三，金融監管要“信息化”，要對監管對象建立可以共享的信息以提高監管效率；第四，金融監管要“國際化”，要與國際金融監管規則接軌，實現國際金融監管一體化；第五，金融監管要適應形勢的變革，不斷創新，探討新時期金融監管的理想模式與可行路徑。 ■ 資料：近20年英銀行業主要變革 ●住房貸款協會銀行化 1986年和1997年兩次對《住房貸款協會法》進行修改，先是允許其進入資本市場融資，并且可以改組為公眾持股公司（PLC）；后又允許其在不違反該法的前提下經營任何銀行業務，從而引發了大規模的住房貸款協會銀行化的浪潮。 ● 零售銀行市場上競爭加劇 1.住房貸款協會。2.一些實力雄厚的工商集團。如經營范圍涉及航空、廣播、音像、飲料等行業的英國維京集團（Virgin）、Tesco、Marks&Spencer等大型超市集團。3.保險公司。目前明珠保險公司、普天壽、標準壽險等許多大型保險公司均已開設了存款及個人抵押貸款等業務。 ● 銀行業務日趨綜合化 1980年代后,各類金融機構的業務日益綜合化、全能化。其中，清算銀行通過與其它金融機構的并購、合作或自行設立等方式涉足保險、證券、資產管理等業務。

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