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——“金融改革與金融安全”系列研究報告之一
編者按：2001年3月，國務(wù)院發(fā)展研究中心成立了“金融改革與金融安全課題組”。課題組成立后，走訪我國金融監(jiān)管部門的管理人員，邀請部分金融專家、金融機構(gòu)代表進行座談和研討，并赴上海、廣州、深圳、大連等地進行了調(diào)研。隨后，課題組又針對國內(nèi)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，到美國、日本、英國、韓國等國考察，走訪了這些國家的金融監(jiān)管部門、中央 銀行和有關(guān)研究機構(gòu)。經(jīng)過近十個月的緊張工作，課題組就金融監(jiān)管問題撰寫了十余篇研究報告，這些報告受到有關(guān)部門的重視。本報自今日起陸續(xù)刊登這個課題組的部分研究成果，以下是第一篇。
2001年7月28日-8月8日，國務(wù)院發(fā)展研究中心《金融改革與金融安全》課題組部分成員赴美國考察金融監(jiān)管情況，重點對美國的銀行監(jiān)管體制、監(jiān)管特點以及傘型監(jiān)管模式等進行考察。現(xiàn)將考察情況整理如下。
一、美國銀行監(jiān)管體制的雙線多重特征
由于歷史原因，美國的銀行監(jiān)管體制相當(dāng)復(fù)雜。首先，由于銀行實行國法銀行和州法銀行(“國法銀行”亦稱“國民銀行”，指依照聯(lián)邦法律登記注冊的銀行；“州法銀行”指按依照各州法律登記注冊的銀行，而并非州立銀行)并存的雙重銀行體制，因此法律不僅賦予聯(lián)邦政府以監(jiān)管商業(yè)銀行的職能，而且也授權(quán)各州政府行使監(jiān)管職責(zé)。因此，除美國財政部下設(shè)的貨幣監(jiān)管總署(OCC)以外，各州政府均設(shè)立了銀行監(jiān)管機構(gòu)，形成了聯(lián)邦和州政府的雙線監(jiān)管體制。OCC和州銀行監(jiān)管當(dāng)局成為美國銀行最主要的兩個基本監(jiān)管者。基本監(jiān)管職能是指監(jiān)管者發(fā)放執(zhí)照的職能，如聯(lián)儲對州法銀行申請成為聯(lián)儲成員的，要進行審查，以確定其是否符合聯(lián)儲成員標(biāo)準(zhǔn)，因此聯(lián)儲對于州成員銀行來說是基本監(jiān)管者(primary supervisor)，前者負(fù)責(zé)對國法銀行發(fā)放營業(yè)執(zhí)照，后者負(fù)責(zé)對州法銀行發(fā)放執(zhí)照。除此以外，二者還負(fù)有以下職能：(1)貫徹執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)，對銀行的經(jīng)營活動狀況進行跟蹤研究；(2)檢查、監(jiān)管所轄銀行，審批所轄銀行設(shè)立分行、進行并購重組的申請；(3)對所轄銀行違法違規(guī)或進行非正常金融活動進行處罰，包括撤換銀行高級職員的職務(wù)、與董事會協(xié)商改變銀行運作方式、下達暫停和停止業(yè)務(wù)命令以及實施資金處罰等等；(4)制定管理銀行投資、借貸和其他活動的規(guī)章制度。據(jù)統(tǒng)計，截至1999年底，美國的國法銀行共有2368家，其吸收的存款占所有銀行存款的比重為55.9%；州法銀行共有6209家，其吸收存款的比重為44.1%。
其次，美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)、司法部、證券交易委員會(SEC)、期貨交易委員會、儲蓄機構(gòu)監(jiān)管辦公室(OTS)、國家信用合作管理局(NCUA)、聯(lián)邦交易委員會(FTC)、州保險監(jiān)管署(SIC)甚至聯(lián)邦調(diào)查局等機構(gòu)也都從各自的職責(zé)出發(fā)對商業(yè)銀行進行監(jiān)督和管理。其中美聯(lián)儲、FDIC是兩類最主要的監(jiān)管機構(gòu)。
美國所有國法銀行都是聯(lián)邦儲備體系(Federal Reserve System)的成員，而州法銀行則可自主選擇是否成為聯(lián)儲的成員，選擇成為聯(lián)儲成員的被稱為州成員銀行(state member banks),否則被稱為州非成員銀行(1999年，州成員銀行有1010家，州非成員銀行有5199家)。美聯(lián)儲對所有成員銀行均負(fù)有直接的、基本的監(jiān)管職能。同時，美聯(lián)儲還是銀行控股公司和金融控股公司的基本監(jiān)管者，負(fù)責(zé)發(fā)放這兩類公司的營業(yè)執(zhí)照。到1999年底，美國共有5116家銀行控股公司，控制著6764家銀行，掌握了96%以上的美國商業(yè)銀行存款(即在美國8000多家銀行中，有80 %以上為銀行控股公司所擁有)。到目前為止，美國已設(shè)立了1500余家金融控股公司。由于監(jiān)管對象眾多，在實際操作中美聯(lián)儲的監(jiān)管重點主要是大商業(yè)銀行和大機構(gòu)，如花旗集團每兩周就要與美聯(lián)儲調(diào)查官員召開一次常規(guī)會議。而對眾多小銀行則主要從清算和資金循環(huán)的角度加以監(jiān)測，對其具體業(yè)務(wù)活動的監(jiān)管一般以抽查為主。
美國法律規(guī)定，在美國經(jīng)營的銀行要想吸收存款，必須首先加入存款保險，因此所有商業(yè)銀行都是聯(lián)邦存款保險公司的被保險人。為保證投保銀行乃至整個金融體系的安全和穩(wěn)健運營，降低風(fēng)險，F(xiàn)DIC除了進行存款保險以外，還兼有金融檢查、金融預(yù)警的職能，并對投保銀行(特別是6000個州非聯(lián)儲成員銀行)實施嚴(yán)格的直接監(jiān)管。為了防范于未然，各投保銀行必須定期向FDIC報送報表，無條件地接受其檢查，并對在檢查中發(fā)現(xiàn)的問題采取解決措施。對于出現(xiàn)違法違規(guī)活動的銀行，F(xiàn)DIC有權(quán)取消其保險資格，并根據(jù)問題的嚴(yán)重程度采取接管、清理等措施。此外，F(xiàn)DIC還對州法銀行監(jiān)管部門提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，為之提供監(jiān)管指標(biāo)體系，對州政府銀行監(jiān)管人員進行定期培訓(xùn)。
可以說，美國實行的這種雙線多重式銀行監(jiān)管體制既是美國聯(lián)邦制度高度分權(quán)所要求的，也是在多次出現(xiàn)金融危機以后不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、不斷修正監(jiān)管體制的結(jié)果。這種縱橫交錯的立體監(jiān)管模式從多個方面監(jiān)督、控制和調(diào)整著銀行的經(jīng)營行為，比較有效地防范和化解了銀行領(lǐng)域的風(fēng)險。
二、各銀行監(jiān)管部門之間的相互協(xié)調(diào)
在雙線多重的監(jiān)管模式下，即使是一家規(guī)模不大的州非成員銀行，也要接受至少兩家監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管——州銀行管理當(dāng)局和FDIC，至于象花旗銀行這樣的大機構(gòu)，監(jiān)管者更是來自方方面面，聯(lián)儲、OCC、FDIC、OTS、SEC以及多達50個州的監(jiān)管部門都對之實施監(jiān)管。由于銀行監(jiān)管機構(gòu)眾多，不同監(jiān)管機構(gòu)之間難免出現(xiàn)職能重疊。一些大銀行也抱怨監(jiān)管效率過低，成本過高，使之喪失了很多獲利機會。為了避免重復(fù)監(jiān)管，降低監(jiān)管成本和提高監(jiān)管效率，近年來各銀行監(jiān)管部門開始注意加強協(xié)調(diào)。考察組在華盛頓州了解到，對新開業(yè)的州法銀行，在前3年的現(xiàn)場檢查由相關(guān)監(jiān)管部門聯(lián)合進行，3年后由相關(guān)監(jiān)管部門輪流進行，期限為每隔18月一次，檢查結(jié)果會通報各方。除了在現(xiàn)場檢查方面進行配合外，非現(xiàn)場檢查的標(biāo)準(zhǔn)及對銀行報告的要求也日趨一致。
在調(diào)研過程中，考察組重點了解的問題之一是如何處理聯(lián)邦監(jiān)管部門與州監(jiān)管當(dāng)局之間在監(jiān)管過程中可能出現(xiàn)的矛盾。對于這個問題，參加座談的美方官員首先承認(rèn)聯(lián)邦與州監(jiān)管當(dāng)局在監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管重點等方面確實有所差別，聯(lián)邦監(jiān)管部門注重的是金融安全，以保證銀行的安全運行為目標(biāo)；而州監(jiān)管當(dāng)局則更多地考慮銀行發(fā)展對本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的作用，傾向于放寬對銀行的監(jiān)管，因此在監(jiān)管過程中出現(xiàn)雙方意見不一致的情況是非常正常的。如果雙方意見出現(xiàn)不一致，主要依靠相互協(xié)商、相互妥協(xié)來解決，有的時候以聯(lián)邦的意見為主，有的時候以州的意見為主。
三、美國銀行監(jiān)管的主要特點
據(jù)我們了解，美國銀行監(jiān)管的主要特點有：
第一，設(shè)立銀行時嚴(yán)格審查開辦者的個人信用。由于銀行的經(jīng)營安全涉及千家萬戶，稍一疏忽就可能造成損害公眾利益甚至出現(xiàn)金融詐騙，美國政府特別重視對新設(shè)銀行董事會成員個人信用的審查。除了基本監(jiān)管者的考察以外，美國聯(lián)邦調(diào)查局也參與審查董事會成員的個人信用，為每個銀行董事建立信用檔案，并視情況的不同決定是否對某些董事進行面談。在嚴(yán)格的審查制度之下，有劣跡和不合格的人是很難混入商業(yè)銀行董事會的。
第二，聯(lián)邦和州監(jiān)管機構(gòu)均實行內(nèi)部檢查評級制度。監(jiān)管人員主要檢查五個方面：(1)資本金是否充足，是否存在抽逃資本的行為；(2)資產(chǎn)質(zhì)量如何，貸款和投資活動是否規(guī)范；(3)銀行內(nèi)部管理水平及風(fēng)險控制能力；(4)銀行獲利能力；(5)流動性是否符合要求，貸款期限搭配情況。在每一個方面，檢查人員對銀行進行由1-5級的打分，最后綜合五個方面的級別評出綜合級別。一級穩(wěn)健，二級較好，三級需要關(guān)注，四級要特別認(rèn)真對待，五級最差接近關(guān)閉。評級活動一般1至1年半進行一次，評級結(jié)果不對外公布但要通知銀行董事長，同時要求銀行對存在問題的方面加以改正。而監(jiān)管部門是否進行更多、強度更大的監(jiān)督，也取決于銀行的評級情況。
第三，采用法人監(jiān)管原則，即只對銀行法人一級的機構(gòu)進行監(jiān)管。如花旗集團下設(shè)的花旗銀行總部設(shè)在紐約，紐約聯(lián)邦儲備銀行是花旗銀行包括其分行在內(nèi)的直接監(jiān)管者，而在其它地區(qū)的分行并不受該地區(qū)儲備銀行的監(jiān)管。
第四，對金融控股公司設(shè)立防火墻。對金融控股公司的監(jiān)管思路是：銀行有存款保險保護，且在出現(xiàn)問題時能得到聯(lián)儲的救助，因此金融控股公司的經(jīng)營者往往會傾向于將非銀行風(fēng)險向銀行轉(zhuǎn)移。為避免通過內(nèi)部交易增加銀行風(fēng)險，需要盡量限制資金由銀行向非銀行分支機構(gòu)流動。因此《聯(lián)邦儲備法》的23—A和23—B在這二者之間設(shè)立了嚴(yán)密的“防火墻”，1999年頒布的《金融服務(wù)改革法案》(以下簡稱GLB法)繼續(xù)保持了這個“防火墻”，主要內(nèi)容包括：(1)在金融控股公司內(nèi)部，銀行對所有非銀行附屬機構(gòu)(包括金融控股公司本身)的貸款合計不超過銀行資本的20%，對每個非銀行分支機構(gòu)的貸款不超過銀行資本的10%，而且非銀行附屬機構(gòu)要提供以政府債券或現(xiàn)金為主的抵押或擔(dān)保；(2)銀行對內(nèi)部非銀行附屬機構(gòu)的貸款收取與對外部非銀行機構(gòu)貸款同樣的利率，以保證外部非銀行機構(gòu)處于公平的競爭環(huán)境；(3)對銀行購買內(nèi)部非銀行附屬機構(gòu)的資產(chǎn)進行比例限制，銀行擁有的比例不能超過非銀行附屬機構(gòu)資產(chǎn)的10%；(4)銀行不能對內(nèi)部非銀行附屬機構(gòu)的證券發(fā)行提供擔(dān)保；(5)限制銀行購買內(nèi)部非銀行附屬機構(gòu)發(fā)行的證券；(6)限制銀行通過第三方對內(nèi)部非銀行附屬機構(gòu)提供資金支持。
四、關(guān)于傘型監(jiān)管模式
1999年頒布的GLB法允許金融控股公司通過設(shè)立子公司的形式經(jīng)營多種金融業(yè)務(wù)，如存貸款、保險承銷、證券承銷和經(jīng)紀(jì)以及投資銀行等。但是金融控股公司本身并不開展業(yè)務(wù)，其主要職能是向聯(lián)儲申領(lǐng)執(zhí)照、對集團公司及子公司進行行政管理。對應(yīng)金融控股公司這種傘狀結(jié)構(gòu)，美聯(lián)儲被賦予傘型監(jiān)管者(Umbrella Supervisor)職能，成為金融控股公司的基本監(jiān)管者，并且與財政部一起認(rèn)定哪些業(yè)務(wù)屬于允許金融控股公司經(jīng)營的金融業(yè)務(wù)。在傘型監(jiān)管模式下，金融控股公司的銀行類分支機構(gòu)和非銀行分支機構(gòu)仍分別保持原有的監(jiān)管模式，即前者仍接受原有銀行監(jiān)管者的監(jiān)管，而后者中的證券部分仍由證券交易委員會(SEC)監(jiān)管，保險部分仍由州保險監(jiān)管署(SIC)監(jiān)管，SEC和SIC被統(tǒng)稱為功能監(jiān)管者(functional regulators)。如下圖所示。
對于金融控股公司下屬的非銀行分支機構(gòu)，美聯(lián)儲在一般情況下不能對其進行檢查、提出資本金比例要求或要求其提供報告，除非美聯(lián)儲確定金融控股公司的非銀行分支機構(gòu)出現(xiàn)重大問題，將危及其銀行類子公司的安全，并且功能監(jiān)管者無法有效解決這些問題。我們在調(diào)查中了解到，美聯(lián)儲真正實施這種監(jiān)管非銀行分支機構(gòu)權(quán)力的機會很少，因為美聯(lián)儲必須首先獲知非銀行分支機構(gòu)出現(xiàn)了問題，然后才能做出判斷是否應(yīng)對其進行監(jiān)管，而在功能監(jiān)管者與美聯(lián)儲之間缺乏良好溝通的情況下，美聯(lián)儲是很難及時獲得這類信息的。由此可見，目前美國的金融監(jiān)管仍然是分業(yè)管理模式。
為了避免重復(fù)監(jiān)管、減輕被監(jiān)管者負(fù)擔(dān)，美聯(lián)儲的部分大區(qū)行開始加強與功能監(jiān)管者之間的信息共享和合作，如成立論壇、簽訂合作備忘錄等。盡管如此，傘型監(jiān)管模式仍存在著效率問題。美聯(lián)儲一位資深監(jiān)管人員認(rèn)為，傘形結(jié)構(gòu)實際上只有傘骨而沒有傘布，機構(gòu)之間的溝通更多地是依靠個人關(guān)系，因此該模式遠未達到設(shè)計時的理想狀態(tài)。
五、小結(jié)與思考
根據(jù)調(diào)研，我們得出以下幾點初步結(jié)論和思考：
1.任何一種監(jiān)管體制都是在特定歷史條件和政治體制下形成和發(fā)展的，不存在一個可以照抄照搬的典范。美國銀行監(jiān)管體制的形成是由其社會經(jīng)濟和歷史文化環(huán)境所決定的，歷史上，美國曾經(jīng)長期實行單一銀行制度，原則上商業(yè)銀行不得跨州建立分支機構(gòu)，加上美國人十分崇尚自由競爭精神，由此而造就了大量商業(yè)銀行，銀行風(fēng)險和經(jīng)營危機也隨之而來。現(xiàn)行銀行監(jiān)管體制就是在政府與市場、州政府與聯(lián)邦政府控制與反控制的博弈過程中產(chǎn)生和發(fā)展起來的。盡管美國是世界上金融業(yè)最發(fā)達、金融市場也最為健全的國家，但就其監(jiān)管體制而論，仍然存在著監(jiān)管機構(gòu)過多、體系過于龐大、信息溝通時間過長、監(jiān)管成本過高的問題。不久前美國推出的傘型監(jiān)管模式可以說是為解決上述問題做出的嘗試，但目前看來效果還不夠明顯。隨著金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展，金融產(chǎn)品日新月異，金融交易量迅速增加，加上購并活動帶來的金融機構(gòu)規(guī)模快速擴張，這些變化都給監(jiān)管工作帶來了新的挑戰(zhàn)。美聯(lián)儲一位官員認(rèn)為，目前美國監(jiān)管當(dāng)局只能監(jiān)控40%左右的金融交易，潛在風(fēng)險仍然很大。因此，即便是美國這樣的發(fā)達國家，銀行監(jiān)管體制也需要改革。問題的關(guān)鍵在于，監(jiān)管體制需要根據(jù)社會經(jīng)濟條件的變化及時進行調(diào)整和變革，監(jiān)管辦法和手段也應(yīng)不斷加以改進和創(chuàng)新。
2.金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營并不意味著必須實行混業(yè)監(jiān)管。
美國在1999年頒布GLB法案之后，正式開始了金融混業(yè)經(jīng)營。但就其金融監(jiān)管模式而論，目前美國采用的仍然是分業(yè)監(jiān)管，即便傘型監(jiān)管模式也不是真正意義上的混業(yè)監(jiān)管。作為傘型監(jiān)管者的美聯(lián)儲，無論在監(jiān)管范圍還是監(jiān)管手段方面的權(quán)限都是有限的。從美國經(jīng)驗來看，監(jiān)管效率的高低在很大程度上取決于監(jiān)管機構(gòu)之間的信息聯(lián)通和監(jiān)管指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)管程序以及監(jiān)管人員行為的規(guī)范化程度，而不一定需要一個全能的監(jiān)管者。
3.中美監(jiān)管原則的差別是中國金融業(yè)發(fā)展滯后的重要原因。
如果比較一下中國和美國的監(jiān)管原則，我們就會發(fā)現(xiàn)兩者之間存在著本質(zhì)的差別：為了防范金融風(fēng)險，中國采用了強化管制、嚴(yán)格限制金融機構(gòu)的市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)活動自由度的監(jiān)管原則，試圖通過限制金融機構(gòu)的活動來預(yù)防風(fēng)險。同時受種種因素限制，金融監(jiān)管水平不高、監(jiān)管工作相當(dāng)粗放；而美國的監(jiān)管原則是盡量減少發(fā)展金融業(yè)務(wù)的限制，但金融監(jiān)管一定要細(xì)化。可以說，這一原則使得美國得以成為世界上金融活動最為活躍而金融監(jiān)管又最為嚴(yán)格和深入的國家。反觀中國，由于長期限制金融領(lǐng)域真正的競爭，金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展相當(dāng)遲滯，競爭力嚴(yán)重缺乏，潛在金融風(fēng)險巨大。因此，有必要對現(xiàn)行金融監(jiān)管原則和指導(dǎo)思想加以反思和調(diào)整，借以推動金融市場競爭，促進金融監(jiān)管水平的提高。
4.金融監(jiān)管可以考慮在一定條件下適度向地方政府分權(quán)。
我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在美國州政府負(fù)責(zé)監(jiān)管大量地方性中小銀行的情況下，地方保護主義之所以未能盛行，主要是受到三個因素的限制：一是美國奉行政治與行政分離的原則。加州曾有5個參議員試圖施加影響以挽救某個銀行，結(jié)果銀行還是被關(guān)閉，參議員也在選舉中落選。這一事例表明，政治家如果對金融監(jiān)管施加影響，很可能會危及其政治生命。二是由于歷史上美國州法銀行不能跨州經(jīng)營，因而無法將風(fēng)險轉(zhuǎn)移至外州，州政府如果忽略監(jiān)管，勢必要自己承擔(dān)風(fēng)險。盡管目前法律已經(jīng)不限制州立銀行的跨州經(jīng)營，但在外州設(shè)立分行仍然需要得到該州監(jiān)管部門的批準(zhǔn)，這一制度安排同樣限制了不法分子的惡意行為。三是如果某州監(jiān)管當(dāng)局試圖保護本州的銀行而與聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)發(fā)生爭議時，通常的做法是組織聯(lián)合調(diào)查組重新對問題銀行進行調(diào)查，而最后的評判權(quán)在聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)(如美聯(lián)儲)。對于中國的中央銀行來說，現(xiàn)行監(jiān)管全部商業(yè)銀行(信用社事實上也是銀行)的做法是很不現(xiàn)實的，由于中央銀行力不從心，疲于奔命，監(jiān)管效果也受到影響。因此可以考慮借鑒美國的經(jīng)驗，在一定的制度安排下向地方政府適度分權(quán)，中央銀行則集中精力監(jiān)管好大型商業(yè)銀行和全國資金市場的資金運行。
《金融改革與金融安全》課題組
課題總顧問：吳敬璉 陸百甫
課題負(fù)責(zé)人：謝伏瞻
課題協(xié)調(diào)人：魏加寧
本報告執(zhí)筆：張承惠 張麗平
考察組成員：張文魁 張承惠 張麗平
崔昕 胡艷超
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