“2015中國改革論壇”于12月13日在北京舉行。上圖為中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民。(圖片來源：新浪財經)

　　新浪財經訊 “2015中國改革論壇”于12月13日在北京舉行。中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民出席并演講。

　　楊偉明全面介紹了“十三五”建議的各項細則。在談到國企改革的時候，楊偉民稱，“建議”對國企改革的目標強調了“四個力”，除了三中全會提出的活力、控制力、影響力之外，此次新加了“抗風險能力”。楊偉明解讀稱，目前國有企業在傳統產業、產能過剩行業、重化工行業分布較多，負債率普遍比較高，利潤下滑比其他類型的所有制企業還快，在增長動力轉換的階段，國企適應能力相對來講比較差，潛存不少風險隱患，所以對國企增加了抗風險能力的要求。

　　此外，在過去過去“做大做強”的基礎上，建議提出“做強做優做大”，不僅順序發生變化，還新加入了“做優”

　　以下為演講實錄：

　　楊偉民：各位老領導、同志們、朋友們，大家上午好。非常高興能夠參加十三屆“中國改革論壇”。這次的主題是創新與突破。根據彭主任的要求，我主要就“十三五”規劃建議當中改革的內容講幾點看法和觀點。

　　“十三五”建議總的來講是一個發展規劃，但其中也涉及到許多改革的內容，我講五個觀點：

　　第一，“十三五”規劃建議同全面深化改革、全面依法治國是相得益彰的。“十三五”規劃有兩個重要的定位：一是全面建成小康社會的收官規劃。二是中國經濟發展進入新常態以后的第一個五年規劃。其實還有一個，是總書記在第一次全體會議上講過的，就是“十三五”規劃也是在中央部署了全面深化改革，全面依法治國以后編制的一個規劃。

　　大家知道，黨中央形成了四個全面的戰略布局，三中、四中全會分別就全面深化改革和全面依法治國做了總體部署。這次五中全會對全面建成小康社會做了總體部署，四個全面當中三個就已經有了全面的總體部署。改革、發展、法治，三個全面的路線圖、時間表已經明確了，而且這三者是相互促進、協同推進的關系。

　　首先，發展是目的，“建議”明確了全面建成小康社會的路線圖使全面依法治國和全面深化改革的方向更加清晰，重點更加集中。“十三五”規劃有幾個特點，其中一個特點是貫徹改革的精神，這也是總書記在規劃編制開始時就提出的一個重要要求，其實提出五大理念本身就是用改革精神來編制規劃的一種體現。改革精神和改革內容貫穿于整個規劃。其次，改革是動力，三中、四中全會，特別是三中全會，雖然是一個全面改革的規劃，但是并沒有窮盡所有的改革，改革一直都是堅持問題導向，有什么問題改什么。“十三五”規劃雖然是一個發展規劃，但是也提出了不少改革舉措，希望用改革的舉措來解決發展中的問題。

　　“建議”進一步梳理了制約發展的突出體制問題以后，圍繞著解決這些問題提出了很多改革的舉措，比如其中有一句話，大家過去注意不太夠，我們寫到六大原則的第二個原則當中了，當時叫“加大結構性改革力度”。過去解讀不太夠，中央經濟工作會議以后，可能大家會更加注意這幾個字，這幾個字的含金量極高，使今后改革的內涵更加豐富，其實也是針對當前突出的經濟問題，從經濟問題角度來出發的，比如當前還存在著經濟下行的壓力，效益下滑，價格下跌等等，這些都是現象，但是病根還是結構性的問題，所以必須要通過結構性改革解決這些問題。

　　法治是保障，社會主義市場經濟本質上就是一種法治經濟，我們要建立的社會主義市場經濟體制必然是一個有法可依、執法嚴明、司法公正的法治化市場經濟。比如，過去常說經濟手段、行政手段、法律手段并用，其實經濟手段也好，行政手段也好，如果實現了法治化，也就成了法治手段。比如現在我們對主要污染物減排，總量的控制，主要是用行政的辦法，如果建立了許可制，就變成了法治化手段。

　　第二，“十三五”規劃建議十分重視理念創新。建議在起草一開始，第二次全體會議上，總書記就強調要注重理念的創新，經過反復的研究，最后形成了大家所熟知的創新、協調、綠色、開放、共享這五大理念，這五大理念構成了整個《建議》的靈魂。既是對中國經濟發展經驗的概括和總結，也是針對當前發展和改革當中面臨的突出問題提出的，具有鮮明的問題導向性。

　　什么叫改革？我覺得改革其實就是改變現行的體制機制，而體制機制是由現行的成文的法律法規、政策，包括我們經常說的紅頭文件，還有一些不成文的慣例所規定的，這些體制也好，制度也好，包括法律也好，改革方案也好，其實都是人起草的，都是具體部門的同志提出來的。我們中財辦也作為專家小組協調了一些改革的方案，有些改革方案的初稿水平確實不是很高，拿來以后一看不知道為什么改，為誰改，改成什么樣，看不出來。其中有部門的因素在里面，大家經常說自己改自己，自己給自己動刀子很難，有這個因素，但我的體會是主要還是思想認識問題，思想的僵化，理念的弱化。頂層設計非常重要，但是如果理念是落后的，是做不出好的頂層設計的，思想的高度，理念的深度決定改革方案的質量。

　　有的部門如果用舊常態下的思想認識，用過去十年、二十年已經習慣了的慣性思維方式，確實是很難設計出新常態下完善的社會主義市場經濟體制下的改革方案的。我們說發展的問題很大程度上必須要靠改革來解決，而要改革，首先要進行思想上的解放，進行理念上的創新。我在過去說過一句話，思想上的霧霾不除，體制上的霧霾就很難消除。如果思想不解放，設計出的體制也不能夠解決問題，最后空氣當中的霧霾也很難根除。如果不相信市場的力量，僅靠管制和罰款，確實是治不好霧霾的。從這個意義上講，思想上、理念上的創新是最大的改革。《建議》提出了五大理念，所以《建議》是一個解放思想的規劃，是一個改革的規劃。

　　第三，“十三五”規劃建議十分重視基礎性的制度建設，《建議》當中明確了全面建成小康社會的目標，其中也明確了未來制度建設的目標，就是說各方面的制度要更加成熟，更加定型。其中有一句話，不知道大家是否注意到了，叫“各領域基礎性制度體系基本形成”，這也就三中全會的基礎之上對改革提出了新的要求，到2020年，社會主義市場經濟體制的基礎性制度要建立起來，這是個很高的要求，不是一般意義上的制度。過去也說我們建立了社會主義法制，但確實是缺失一些基礎性制度的。

　　今年專項小組牽頭制定了生態文明體制改革整體方案，在研究過程中，大家湊到一起時會發現，討論來討論去，生態文明體制不僅缺四梁八柱，更重要的是缺地基，缺基石，比如產權制度是社會主義市場經濟的基石，但是資源的產權制度是不清楚的，所有權人是不到位的。按照各個領域基礎性制度體系基本形成的目標，“建議”對一些具體領域的基礎性制度建設和改革都提出了明確要求，比如建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，用市場化的激勵機制來節能減排、減碳的基礎性制度。

　　這個制度建立以后，這四權的交易和四權的市場才能真正建立起來。比如碳排放，我們已經承諾到2030年要達到峰值，從現在開始到2030年，每個地區應該增加多少，可以根據人口、發展階段、產業接口等等給出一個大體的約束性的控制，又可以分解到具體的企業，沒有用完碳排放指標的企業和地區就可以將這些指標拿到市場上進行交易獲得收入，這樣企業就有了主動進行減排、減碳的積極性。

　　同時，對一些經濟總量很少、生態非常重要的地區而言，其實也是一種生態補償，這樣也可以體現減排、減碳的包容性。再比如《建議》當中還有一句話叫“改革環境治理基礎制度”，這句話的意義也是非常重大的。接下來是建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制。排放許可制這不是現在提的，過去也有一些實踐，但是真正的制度確實沒有建立起來。兩年前，三中全會提出來了，但是不知道什么原因這兩年來這件事的進展確實不是很大。我們確實有很多環境保護方面的制度，環境影響評價、污染物減排的達標排放、總量控制、排污權交易、排污收費、環境執法等等，但是基礎性制度是什么？。這次《建議》提出來要建立改革環境治理的基礎制度，就是說排污許可變成了一個基礎制度，用這個證統合其他各種各樣的環境保護的八大制度。

　　此外，《建議》還提出發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用，建立空間治理體系，加強社會治理基礎制度建設。社會治理的基礎制度到底是什么？十八大時就討論過，三中全會也討論過，這次也提出來，但是到底是什么，可能需要深入進行研究。這些都體現了對基礎性制度建設的重視，體現了《建議》對基礎性制度建設非常重視。

　　第四，“十三五”規劃建議特別重視發揮企業的基礎動力作用。“十三五”規劃提出五大理念，企業出現的頻率非常高，出現了48次，僅次于創新出現的次數，當然發展出現的次數更高。我比較了一下三中全會，三中全會作為一個全面改革的文件，企業出現了80次，這次五中全會出現了40次，為什么這次“十三五”建議特別重視企業，這也是問題導向所決定的，一個時期有一個時期的問題。

　　“十二五”規劃建議制定時正好遇到金融危機。“十二五”建議的第二篇是“堅持擴大內需戰略，促進經濟持續較快發展”，下面講了投資、消費等等總量問題。也就是說“十二五”規劃可能更加重視需求，更加重視總量，更加重視宏觀。但是“十三五”時期面臨的環境和條件發生變化了，現在面臨的是增長動力的轉換問題，怎么樣發現和培育新的增長動力，創造新的供給，釋放新的需求，增長動力，特別是供給體系的增長動力，或者說供給側的增長動力，說到底就是微觀主體，也就是企業到底有沒有活力，到底有沒有動力的問題。

　　所有的動力從哪里來？最終還是在企業，企業是市場經濟的微觀基礎。我們現在搞這些改革，本來的目的還是激發企業的活力和創造力，使企業真正變成發展的主體。國企到底是什么？國企首先還是企業。GDP不過是對企業一定時期內生產經營活動結果的統計，如果企業生產經營活躍，生產并能夠賣出去的東西多了，GDP自然而然就出來了，速度也就快了，這本來是經濟發展的一個本來的邏輯，但是企業之所以叫企業，就是他必須盈利才行，我們現在面臨的問題是企業盈利能力嚴重下降。一兩年可以扛過去，但是可能再過三四年麻煩就比較大了，所以現在五中全會非常重視通過改革幫助企業解決問題。

　　重視企業并不是干預企業，而是微觀政策“要活”的改革思路，通過改革和必要政策的支持發揮市場在資源配置中的決定性作用，為企業創造良好的制度環境、政策環境、法制環境，給企業一個良好的預期，增強企業的信心，所以在這個意義上來講，重視企業的作用其實就是重視市場對資源配置的決定性作用。

　　《建議》當中提出了許多目標和具體的舉措，比如提出企業效益明顯上升，過去中央的文件基本不提這種微觀性的事情。比如在一些內容當中強調，強化企業創新主體地位和主導作用，完善企業研發費用加計扣除政策，這也是一種改革，更加注重運用市場機制，經濟手段，法制辦法化解過剩產能，開展降低實體經濟企業成本行動，清理和規范社企行政事業性收費，降低企業融資成本，限制政府對企業經營決策的干預，激發企業家精神，依法保護企業家財產權和創新權等等，通過改革來支持企業發展的措施和舉措都是特別有針對性，而且都是比較實的，現在正在一件件的落實，有些已經開始在做方案了。

　　最后，“十三五”規劃建議重點強調了對經濟增長有重大牽引作用的三大改革，“十三五”規劃建議全篇都有改革內容，特別是在構建發展新體制這一章當中專門講了改革問題。三中全會對全面深化改革進行了部署，兩年來，形勢也發生了一些變化。現在經濟下行已經對經濟病根的分析使大家逐步認識改革，特別是經濟領域的改革還是要重點突破，但是重點在哪里？我覺得五中全會重點強調了國企、財稅等三大領域的改革，國企改革的目標強調要增強國有經濟的四個力，原來講活力、控制力、影響力，這次加了抗風險能力，在三中全會的基礎之上加了一個新的表述。這是針對當前國企風險點增多的問題提出來的，目前的國有企業在傳統產業、產能過剩行業、重化工行業分布較多，負債率普遍比較高，利潤下滑比其他類型的經濟所有制企業還要快，在增長動力轉換的階段，國企適應能力相對來講比較差，潛存不少風險隱患，所以對國企增加了抗風險能力的要求。

　　在國企改革目標中，在過去講做大做強的基礎之上，改為做強做優做大，和過去的順序有點變化，增加了“做優”。建議比較好的區分了國有企業改革和國有資本改革，這兩者過去經常容易混同，經過這兩年來的討論，大家的認識在逐步統一，認識越來越到位，沒有國有資本監管體制的改革，國有企業的改革很難到位，現代企業制度也難以真正建立，董事會難以發揮應有作用。

　　對國有資本的改革，《建議》在國企和國資改革中重點強調國資改革，對國有資本改革強調要完善各類國有資產管理體制，是講“各類”，以管資本為主，加強國有資產監管，這是三中全會提出來的，防止國有資產流失，強調健全國有資本合理流動機制，推進國有資本布局的戰略性調整，這是十幾年前講的一句話，現在又搬了回來。

　　財稅體制是國家的基礎性制度，推進結構性改革必然要求更大程度地發揮財政的作用，所以《建議》在三中全會基礎之上進一步明確了深化財稅改革的目標，針對問題的急迫程度重點強調了三個方面的改革：

　　一是事權和支出責任相適應的制度，強調要加強中央事權和支出責任。因為現在的問題是中央政府與各級地方政府的事權劃分、支出責任并不是很清晰，中央集中的財權多，地方承擔的事權多，大量的財力靠轉移支付來再分配，特別是專項轉移支付太多，妨礙了全國統一市場的形成和公平競爭，也使地方產生了投資沖動，助長了產能過剩、新城、新區過剩、房地產過剩等等問題，所以要從根上改，必須建立事權和支出責任相適應的制度，當然這件事非常難，但總不動是不行的。

　　二是在事權和支出相適應的基礎上，要按照有利于調動積極性，主要是調動企業和各級地方政府積極性的原則，進一步理順中央和地方的收入劃分，考慮稅種的屬性，有些稅種作為地方稅種要交給地方，有些是中央的稅種，要交給中央。特別是營改增完成以后，重建或者完善地方稅體系的任務就越來越迫切了，所以還要給地方政府適當放權。

　　三是預算方面，實施跨年度預算平衡等等。

　　關于金融改革，當前社會資金脫實向虛體經濟失血嚴重，經濟的金融化、杠桿化、泡沫化非常嚴重，這樣下去必然危及整個經濟根基，金融業也難以獨善其身，所以金融改革建議提出的是加快，和過去的深化金融體制改革不一樣了，叫加快金融體制改革，強調“加快”。

　　主要是強調了五個方面的改革，一個是金融體系的改革，分清了四類，商業性、開發性、政策性、合作性，今后要增加金融機構的數量，增強競爭性。第二個改革是銀行機構體系的改革，要求是要多層次、廣覆蓋、有差異，擴大民間資本進入銀行業，增加民營銀行機構的數量，發展普惠性金融。第三個是資本市場的改革，加快推進股票和債券發行交易制度改革，提高直接融資比重，用健全的和健康的資本市場來推進支持今后要做的結構性改革。第四是關于金融創新方面，支持有利于創新驅動發展的，服務于新技術、新產業、新業態的金融產品的創新，當然要做好風險防范工作。第五個是匯率和利率改革，強調進一步推進匯率和利率市場化和國際化，降低實體經濟融資成本。第六個是金融監管框架的改革，對這件事習總書記在《建議》當中專門作為一條重點說明的問題做了說明。因為目前我們國家金融機構體系是越來越多樣化，產品體系越來越復雜，交易越來越信息化，金融市場越來越開放，綜合經營的趨勢越來越明顯。同時局部的風險頻繁顯露，特別是今年資本市場出現了劇烈波動。

　　這些情況說明，現在的金融監管框架不適應現代金融業發展的需要，存在著體制性的障礙。所以下一步要改革完善金融監管的框架，健全金融監管的規則，實現金融風險監管全覆蓋，切實守住不發生系統性、區域性金融風險的底線。

　　以上是我就《建議》當中一些我體會到的一些重大改革、一些重要的思想做一些介紹，講得不一定對，僅供大家參考。謝謝。

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