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play 除思想和體制上的霧霾

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上圖為中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民（圖片來源：新浪財經 梁斌 攝）

　　新浪財經訊 12日1日消息，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在第八屆新浪金麒麟論壇上表示，思想上的霧霾不除，體制上的霧霾就很難根除，空氣當中的霧霾更難根除。所以要樹立綠色發展理念。

　　他指出，北京現在的開發強度已經很高，其中6400平方公里的平原面積有一半已經變成了建設用地。帶來人口集中，超出了北京水土資源當地承載能力和環境容量，還不得不進行限行、限購等等。要根治這些城市病，第一要不限制人口的流動，第二不過度干預資源配置，這樣就會起到縮小地區間人均GDP和人均收入差距的作用。第三促進財政公平，縮小地區之間基礎設施和公共服務差距的作用。

　　以下為演講實錄：

　　楊偉民：各位朋友，各位嘉賓，大家上午好！非常高興能夠參加2015新浪金麒麟論壇，暢談“十三五”藍圖與變革，所以我還是想介紹一下“十三五”的一些內容。今天想就“十三五”建議當中綠色發展的內容談一點認識，或者叫體會，或者叫解讀都可以。

　　題目是“樹立綠色發展理念，促進人與自然和諧共生”，我覺得這個題目還是有一定針對性的，剛才曹總講今天早上大家最關心的事，我們主持人講戶外的霧霾。過去我們搞生態文明改革總體方案的時候我講過一句，我說如果思想上的霧霾不除，體制上的霧霾就很難根除，空氣當中的霧霾更難根除，所以我還是就綠色發展的理念談一些認識和看法。

　　另外在大西洋那邊的巴黎，正在舉行氣侯變化峰會，習主席在那里也講綠色發展理念，所以我今天也在這兒談一談。

　　《建議》當中有五大理念，這個大家都知道，其中綠色發展的理念，我覺得它既是針對當前問題提出的，就像窗外的霧霾，同時它也是關系當前及今后五年發展是否健康。就是剛才講供給側改革，綠色發展實際上是供給側改革中的一個重點，怎么讓我們的供給更加綠色，這是我們需要解決的一個重大的問題。同時不僅僅如此，它關系著中華民族的永續發展，關系著國家的可持續發展，實際上也在相當程度上關系著全球的生態安全，我們要為全球生態安全做出貢獻。

　　所以我覺得《建議》當中提出的綠色發展理念，也是在尋求更長遠的后工業文明時代，也就是生態文明時代的一個發展之路的問題，非常長遠。所以我談四個觀點：

　　第一，生態產品豐富了發展內涵。《建議》當中明確提出，為人民提供更多優質生態產品，這是一個重大的戰略任務。為什么要提這樣一個任務？這是在黨的“十八大”報告的基礎上，再次強化了生態產品這樣一個概念。為什么？我覺得當代中國好像什么都不缺了，很多產品都過剩了，不少農產品過剩，煤炭過剩，鋼鐵過剩，但是我們缺什么？我們全面建成小康社會就群體的角度來講，當然最短的短板是農村貧困人口，前幾天中央召開了“中央扶貧工作會議”，要解決到2020年一個不剩，全部解決這些人的脫貧問題。

　　如果要就領域來講，就我們的五位一體，經濟、政治、文化、生態、社會來講，我們現在最缺的可能是生態產品，這是我們當代中國最短缺的東西。如果要補齊生態短板這塊，就要樹立發展生態產品就是發展力的理念，生產農產品、工業品和服務產品的過程以前我們是這樣定義，生活這些產品所增加的附加值就被統計成了GDP，這是我們的增長。我們把生產的目的定義成為滿足人民日益增長的物質和文化需要，這里沒有生態。

　　其實人的需求除了對農產品、工業品、服務產品的需求以外，也包括對清新的空氣，清潔的水源，舒適的環境，宜人的氣侯等一系列生態產品的需求。產品可以從生產角度定義，當然我們過去主要是從這種角度定義的，也可以而且應該從需求的角度來進行定義。

　　從需求的角度看，我剛才說的清新的空氣，清潔的水源，舒適的環境，宜人的氣侯具有產品的性質，因為它能滿足我們的需要。建議當中提出一個重要的思想，就是堅持以人民為中心的發展思想，人民現在需要什么？需要生態產品。

　　所以按照這樣一個思想，既然人民需要生態產品，就應該把提供更多優質生態產品作為發展的重大戰略任務，這就是它前面的思想和后面的任務之間的邏輯。而不僅僅是傳統的發展觀，把發展僅僅定義成為生產農產品、工業品和服務產品的過程，我想大家都知道總書記講過一句話，叫綠水青山就是金山銀山，這個道理也就在這里。

　　生產生態產品也是需要“耕地”的，也就是需要生產資料，生態產品的“耕地”就是生態空間。現在北京霧霾這么嚴重，其中《建議》當中提出一句話，要增加京津冀地區的生態空間，相對可以吸附一些污染物。森林、草原、濕地、河流、湖泊、海洋都是生態空間，要退耕還林、還草，實際上就是要糾正過去功能錯位和產品錯位，退的是什么東西呢？退的是耕、牧、養，這些錯誤的功能，減少的是農產品。要還的是林、草、水等正確的功能，也就是說要增加生態環境。

　　建立生產生態產品就是發展，它的理論意義和實踐意義在于：

　　1.有利于在思想深處樹立人與自然平等、和諧共生的理念。在人與自然的關系上，人類與自然是平等的，人類不是自然的奴仆，同樣人類也不是自然的上帝，所以在開發和利用自然當中，人類不能凌駕于自然之上，太韌性，想怎么干就怎么干。人類的行為要符合自然方向。

　　2.有利于生態功能區的發展權的問題。發展的內容不一樣，它們不是發展農產品、工業品，而是通過保護修復自然生態來提供生態產品。所以說在這個意義上講，過去的狩獵是發展，今天的守獵也是發展。過去的砍樹是發展，增加林業的價值，今天的護林也是發展。過去的放牧是發展，今天的禁牧也是發展。

　　3.有利于解決生態補償的理論依據問題。生態產品也是有價值的，因而也是可以賣的，只是由于技術上無法切割或者計量每位生產者貢獻的大小，和每位生產者曉菲多少，所以只能采取政府購買，也就是我們說的生態補償這種方式來進行消化，所以所謂的生態補償本質上是，政府代表生態產品的消費者來購買生態功能區來提供的生態產品。

　　第二，中國美麗豐富了現代化的內涵。

　　《建議》提出國家富強，中國美麗，民富國彊是中華民族一直以來追求的一個理想目標，提出的在本世紀中葉實現現代化，這是富強民主和諧的現代化，其中富強是針對經濟發展和人民生活而言的。改革開放之前，我覺得我們在處理國強與民富這兩者關系上是有偏差的，國強而民不富。

　　也就是說經濟發展沒有很好的體現在人民生活的改善上，但是改革開放以后，我們比較好的處理了民富與國強的關系，民富與國強同步發展和進步。特別是最近五年，大家知道居民收入增長幅度已經超過了經濟增長的速度，但是我們沒有認識到并處理好民富國強這兩件事，與中國美麗的關系。

　　我們的國力在日益強大，人民在日益富裕，但我們的家園好像越來越不美了。空氣不那么清新了，地表和地下的水不那么清潔了，土壤也不那么肥沃，甚至有些變成有害的土地了。不少的秀美山川也被啃的千瘡百孔。我們提供農產品、服務產品的能力在迅速的增強，而提供生態產品，特別是優質生態產品的能力卻在減弱，所以《建議》提出要提供更多的優質生態產品。

　　所以這種情況下的民富國強不應該是我們追求的理想，家園被破壞掉的民富國強不應該追求這樣的現象，而且協同推進人民富裕、國家富強、中國美麗，在今后的發展當中必須妥善的處理好人民富裕、國家富強與中國美麗之間的關系。

　　基于這樣一個理性思考，《建議》高度重視綠色發展的內容，形成了六個綠色發展領域，力求綠色發展轉型，就是供給側重要的改革任務，這是我要說的第二個問題。

　　第三，主體功能區豐富了區域協調發展的內涵。

　　這個和綠色發展的關聯非常緊密，國土空間開發保護基礎作用要突出，主體功能區不是一個新詞，“十一五”建議就提出來了，五年前國務院審議批準了全國主體功能區的規劃。但是這個規劃實施效果并不理想，所以針對這樣的問題，建議專門用一章來講加快主體功能區建設的問題。“十一五”規劃建議對主體功能區用了89個字，“十二五”規劃用了269個字，“十三五”規劃用了413個字，可見越來越重視主體功能區這件事。為什么呢？我覺得一個是理念的作用，第二個是問題逼的。

　　在有些地方不讓主體功能區發展已經嘗到了苦果，首先我們要知道什么是區域協調，區分區域開發戰略和空間發展戰略。長期以來人們把區域協調看作是地區間或者區域間GDP的均衡，沒有看到區域協調另外兩個含義，一個是經濟與人口均衡的問題，還有一個就是經濟、人口與自然環境之間的均衡問題。比如說我們提出西部開發、東北振興、中部崛起這樣的戰略，起到了明顯成效，但是這些戰略總體上是經濟開發的戰略，不是一種空間發展的戰略，經濟開發戰略和空間發展戰略是不一樣的。

　　經濟開發戰略目的主要是促進經濟均衡，縮小地區間GDP總量的差距。而空間發展戰略就是我們所說的主體功能區的戰略，既考慮了區域間經濟總量的均衡，也考慮了經濟與人口的均衡，特別是考慮了經濟和人口與自然環境之間的均衡，后者的均衡是特別重要的。比如說《建議》要求有序疏解北京非首都功能，推進京津冀協同發展，這就是一個空間發展戰略的一種考慮和實踐。而之所以不得不疏解北京非首都功能，就是因為過去沒有按照主體功能區的思路來進行開發建設，導致經濟與人口在一定程度上出現失衡，特別是經濟人口與自然環境出現了失衡，出現了嚴重的城市病。

　　北京現在的開發強度已經很高，其中6400平方公里的平原面積有一半已經變成了水泥板，也就是成了建設用地。特別是中心城區集聚功能，帶來人口集中，超出了北京水土資源當地承載能力和環境容量，所以不得不超載地下水，也不得不從漢江調水過來，還不得不進行限行、限購等等。

　　當然出現城市病的不僅是北京，其中其他一些優化開發區域，特別是其中的特大城市、超大城市，如果不吸取教訓，仍然為了增加自身的GDP，什么產業，什么功能都要要，那人口必然會集聚過來，水泥板的面積就會越來越大，污染物也會過來，汽車也會過來，當地水資源不夠了，就要讓國家幫著進行調水等等，城市病就會越來越重。

　　所以《建議》提出來京津冀、長三角、珠三角等優化開發區域要防治城市病，針對性特別強，要求這些地區逐年減少建設用地的增量。《建議》也指出了優化開發，另一方面有兩條

　　第一個是發展若干大城市群。我國有13多億人口實現城鎮化，僅靠目前的三大城市群不夠。東北地區、中原地區、長江地區、成渝地區各有一億多人口，可以形成相對完整的產業體系和大市場，日本也就是一億人口。

　　第二個發展一批中心城市。這也是《建議》明確提出的任務，我國既然有13多億人口，就不能把為全國服務的功能都集中在一兩個城市，今后需要若干個像北京這樣的城市，既在某些功能上服務全國，北京的很多功能是服務全國的，又作為城市群的核心城市，帶動區域發展，我們需要一批這樣的中心城市。當然這個事要做好頂層的規劃設計，中心城區與其他的中小城市要進行產業的分工，錯位的發展。

　　這里因為涉及到區域協調，我還想對欠發達地區這個概念談點看法。這個概念是我們從國外的欠發達國家借用過來的，欠發達對于一個國家是適用的，但是對于國家內部可能不一定科學，一些西部地區、東部地區經濟總量稍微少一點的市縣，總是說自己是欠發達地區，所以國家應該給支持，在國家的支持下通過經濟開發，縮小和所謂的發達地區，GDP總量多的地區縮小差距，而往往會設計一些不符合實際的，過快的增長目標。包括投資的指標，再層層的分解，級級加碼，搞招商引資、產業園區等等。

　　如果全國少數市縣這么做，應該問題不太大，對全國沒有大礙。但是全國相當多的市縣都是這套邏輯來推動發展，最終的結果就是現在我們看到的情形，就是全國性的產能過剩、園區過剩，新城、新區過剩，房地產過剩。

　　在各地區，特別是市縣這樣的空間尺度，我覺得不存在發達與不發達的地區，因為各自承擔的主體功能不一樣。只不過在現在的核算體系下，存在總量的差距，這是必然的。目前人均GDP最高的省級地區已經從過去的13倍縮短到目前的4倍左右，取得了明顯的成效。當然今后我們還要繼續縮小差距，但主要不是縮小GDP總量和增長速度的差距，應該縮小的是人均GDP，居民收入、基礎設施、公共服務的差距，最終縮小地區之間人民生活水平的差距，這是我們要追求的終極目標。

　　當然，要做好這件事，政府要三管齊下。第一不限制人口的流動，第二不過度干預資源配置，這樣就會起到縮小地區間人均GDP和人均收入差距的作用。第三公平財政，縮小地區之間基礎設施和公共服務差距的作用，這三者合力，最后縮小的是各地區之間人民生活水平的差距，這是我說的第三個觀點。

　　第四，空間治理體系豐富了國家治理體系的內涵。

　　《建議》提出以市縣行政區為單元，空間規劃、用途管制、差異化、績效考核等構成的空間治理體系，這是一種新的說法。這是全新的制度性安排，也是主體功能區真正落地不可或缺的治理方式。

　　我們現在沒有確立一種空間均衡的原則，所以空間治理是缺位的，對經濟、人口、資源、環境的調控和治理，往往是按照行業、產業、領域來進行的，落到一個具體空間的時候，可能不匹配、不銜接，甚至相互沖突。

　　比如說很多地區在推動發展的時候，它只要GDP，要產業，要項目，要建設用地，但是他不要人，戶口轉過來是不行的。同時不管水夠不夠，不管環境容量有多大，不考慮垃圾最后往哪里填埋等等，結果出現的就是人地失衡，人口經濟失衡，經濟資源失衡，人口與環境失衡。在全國范圍內一刀切的鼓勵，或者限制某個產業發展這樣一種產業政策，也不盡合理。

　　比如說在全國鼓勵的某個產業，落到具體的空間應該是限制的，全國可能是鼓勵的。還有生態保護和環境治理是按照土地、水、森林、草原、濕地、海洋這些資源種類進行分割的，缺乏對一定空間的統籌保護，缺乏對污染物跨地區和流域性的污染物防治的聯動，所以建立空間規劃，空間治理體系就是要解決這些問題。

　　大家都知道，推動國家治理體系和治理能力現代化，是全面深化改革的總的目標。實現這個總的目標，一個方面我們要繼續加強縱向的改革，比如說去完善某一方面的法律、規劃、政策，另一方面要加強橫向空間的治理。當然這是一個長期的任務，從目前的治理能力出發，可以先在市縣層面進行探索，《建議》提出以市縣為行政單元，這個單元進行空間控制比較容易一些。

　　目前國家正在推進的比如說空間對外體制改革試點，編制自然資源負債表試點，領導資源資產離任審計試點，包括生態環境損害，責任追究辦法等等，其實都是為建立空間治理體系進行實驗，來積累經驗。空間治理的基礎是空間規劃，我國規劃很多，但定位不太清楚，相互重疊，不深不細，缺乏操作性、依據性，帶來不少規劃失敗。所以《建議》提出以主體功能區規劃為基礎，統籌各類空間性規劃，推進多規合一，就是為了要解決我上面說的那些問題，使空間規劃真正起到空間開發的依據和空間治理的依據這樣一些作用。

　　所以今后要統一編制市縣空間規劃，逐步形成一個市縣一個規劃，一張藍圖，市縣空間規劃今后方向是要統一土地分類標準，因為各部門的土地分類標準不一樣，根據主體功能定位和省級空間規劃的要求，劃定生產空間、生活空間、生態空間，明確城鎮建設區、工業區、農村居民點開發邊界，特別是耕地、林地、草原、河流、湖泊的保護邊界。

　　“十三五”規劃內容非常多，五大理念，我今天主要是就綠色發展理念背后的一些思想和邏輯做了一些介紹，可能是顯得比較虛。但是我前面講了，思想上的霧霾不除，我們空氣當中的霧霾是不可能根除的，所以我們還是要樹立綠色發展理念，認識到我們過去哪些事是對的，哪些事是錯的，今后才能改正。

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