城市中國網綜合 8月23日，中國城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵出席“國家戰略下的京津冀區域協同發展論壇”并作主旨演講。論壇由新京報傳媒和《房地產世界》舉辦，中國城市和小城鎮改革發展中心學術支持。

　　李鐵從人口向特大城市集中的趨勢和人口結構出發，結合鮮活的生活案例，闡述城市發展規律、城市功能和城市中低端服務業存在的合理性，分析了與人口結構相適應的交通資源配置，及其引致的服務業外溢對北京周邊的影響。特別是從航空高速性能的特點，對空港城的規劃理念提出質疑。

　　以下為演講實錄：

　　對整個京津冀區域未來的發展，我僅就自己個人的體會講一些想法，供大家參考。

　　人口向大城市聚集的趨勢仍然不可避免

　　京津冀是一個大的區域，從全世界發展規律來看，這個大區域的發展有一定的規律性和必然性。畢竟兩個特大城市在這個區域里，它們的推動對區域的發展有著至關重要的影響，我們應該從國際經驗和規律的視角來看。

　　從上世紀八十年代以來，北京市制定了嚴格的人口規劃和控制政策，但是，在這么多次的嚴格規劃和控制下，人口仍然從1000多萬發展到2014年末的2151.6萬。我國有13.6億的大規模人口，未來在這13.6億人口基數下的城鎮化絕不可能是一個分散的過程。從世界其他國家的城鎮化發展規律來看，人口向特大城市聚集是必然的。

　　我們的研究發現，在過去的十多年間，我國500萬人口以上的特大城市，吸納人口增長速度遠遠超過了其他規模的城市。我們要看到，中西部各省的人口向省會城市聚集的趨勢非常明顯。所以，我們不要想如何控制這個趨勢，而是要研究如何順勢而為？研究人口向特大城市聚集的過程中會發生什么？有什么規律可以遵循？研究是不是聚集以后才可以形成對周邊高強度的輻射？我們要分析香港對珠三角的輻射和上海對長三角的輻射，再來研究京津周邊地區聚集之后會產生什么樣的輻射。當然，前提是要完成城鎮化發展進程中人口向特大城市集聚的過程。

　　城市不可能全部由精英人口組成

　　特大城市的人口結構應該是什么樣的？一個特大城市的人口不會像我們期望的那樣全部是高端人口，而會是各種不同層次的人口組合。北京市2151.6萬人口中，有近900萬的外來人口；深圳1077.9萬人口，其中有745.7萬的外來人口，所以人口結構應該是我們未來政策的重要出發點，我們不能忽視這個人口結構，然后憑空臆想一個理想化的人口結構。

　　在人口結構中，高收入人口(即所謂的精英人口)只占小部分，而我們在制定政策的時候，應該考慮的是大量中低收入人口，甚至包括大量農村人口，比如河北省7383.8萬的總人口中還有多于半數的農村人口。制定政策時，怎樣兼顧人口在不同城市、不同區域的需求，應該是政策的出發點。

　　既然中低收入人口在人口構成中占絕大部分，那么在我們的政策導向中，就要解決他們未來的發展問題、就業問題、生活空間和環境問題，以及消費需求問題，而不能用理想化的方式，人為把區域發展指向高端化。很多地方的城市發展政策、資源配置政策忽視了對人口的分析，過于強調跨越發展，強調高端化而導致政策制定的失誤。

　　多元的市場需求會引發不同的城市功能

　　在多元化人口結構下，應該發展什么產業，城市應該具備什么功能？這也是值得我們去反思的。以疏解非首都功能為例，怎樣實現功能疏解？如果我們能從實際出發考慮問題，那么可能會有更好的效果。但現在的做法是把一些所謂的低端批發市場等大量的小商鋪從北京遷出去，而且已經采取了一系列的措施。我有一天從新街口到西單，特別是新街口到平安里的這段路上，在路兩邊較少看到高端商鋪，全都是較低端的商鋪，比如賣電子產品的，賣汽車配件的，甚至比天意批發市場、萬通小商品市場賣得還便宜。如果在萬通市場、天意市場里的各種小批發商鋪要集中遷出去的話，街邊這么多的小商品店鋪要不要搬遷，它們未來的命運會怎么辦？

　　怎么考慮這類最傳統的、最低端的市場？我們要針對什么樣的需求設計政策？我們查了一下，2014年，北京市旅游總人數達到2.61億人次，其中來自國內其他省市的有1.56億人次，入境旅游者427.5萬人次，平均每天從外地來京旅游的人口44萬。我想，這部分外省市來北京旅游的人都不是富豪，大多數都是第一次到北京，很多還來自于窮鄉僻壤，他們到北京要不要購物？要不要和他們的就業、和他們的經營結合起來？這會和北京的市場結構發生什么樣的關系？和北京的產業功能發生什么樣的關系？我們很多人沒有考慮這些問題，也不想去考慮。

　　實際上到北京旅游的人，有一部分是要滿足其經營性的需求，才要來北京買東西順便也滿足了旅游。正因為如此，北京的這些市場有基礎，有價值；也正因為如此，從新街口到西單這么重要的路段還有很多傳統低端商業存在。再者說，即便是北京本地人，也不一定都要去王府井、去各大購物中心買東西。我問過很多人，甚至相當一部分是白領，以他們的收入水平，他們也喜歡去天意或者萬通小商品批發市場買東西。

　　在特大城市里生活的幾千萬人口，有不同的市場需求，會引發對城市功能的不同需求。這種功能在空間上如何分解，如何再塑造，如何再配置，是不是以遷出為非常重要的目標，這些都需要我們的決策者和政策制定者謹慎考慮。被遷出去的人口，很可能過一段時間又回來了，這些人口到北京來就業、經營，是因為北京是一個最好的空間，即便成本會很高，但他們的預期收益會更高。

　　交通配置應以市場需求為基礎

　　在產業功能遷出遷入的過程中，我們要考慮資源的再配置，而資源再配置會受到交通方式的影響，那么，交通該如何配置，則需要我們對城市功能的重新理解。交通連接應以什么為基礎呢？我前兩天去深圳，考察深圳北部的發展。這里包括了一些新區，也包括了與東莞臨界的城鎮。當他們介紹當地的交通資源配置情況時，重點介紹了它的發展主要靠高速公路。我當時問了他們一個問題，城市生活中最方便的出行方式是高速公路駕車、乘高鐵，還是坐公交車、坐地鐵呢？請把自己當做一個直接的消費者來考慮。

　　我們在配置交通資源的時候，應該考慮到每個消費者直接的需求。我在跟當地的規劃者和開發商交流時，告誡他們不要把自己當作一個規劃者和頂層設計者，而要把自己當成老百姓設身處地的思考，你覺得你開車進城找停車位方便，還是花幾塊錢出門上地鐵到市中心方便？恐怕大家都很清楚，地鐵可以非常方便的通達，也是最便宜的一種交通方式，還不會產生污染。

　　我們的城市提供的交通選擇上，有沒有這些東西呢？有，但是遠遠不足，遠遠滿足不了我們這么多人口，特別是中低收入人口的實際需求。不僅僅是城市內，包括整個大區域內，我們更多的提供了方便私家車出行的道路，但忽視了軌道交通，忽視了城市發展最便宜的成本。

　　我們以世界上各大城市中心城區和郊區的軌道交通來比較，北京是77公里，東京2000多公里，而倫敦和紐約都是3000多公里，我們的差距還很大。正因為差距大才導致了擁堵的問題，導致了區域發展過于向城市中心集中帶來的問題。這一點，我想在京津冀一體化的發展過程中怎么來改善是特別重要的，恐怕需要我們針對人口結構，從他們的實際需求出發，從他們低成本出行的需求出發，提出多元化的選擇方式，而不能單純從精英階層考慮來考慮整個區域的資源配置。

　　在交通資源的配置中，還有一點，就是不能過度放大一個城市的交通功能，否則會浪費無數的資源。最近，我看到金融街附近多條路上加了很多欄桿，要分成快車道和慢車道，交通是好看了，但是人的出行卻不方便了，大量資源被閑置了。本來可以充分利用道路空間，作為停車場的資源配置，但是為了滿足所謂的交通快慢道分設，使得可能成為城市資源升值的空間被閑置了。而從另一方面看，我們在過多地強調交通資源配置的功能時，也過度放大了交通需求。路修得過寬，導致土地資源的嚴重浪費，大多還修了很多景觀工程。北京尚且如此，就更不要說是廊坊，以及河北的其他中等城市了，很多中等城市在城市規劃中的交通資源配置上都出現了大量的浪費，導致出門必須開車，而不能實現步行、低碳的方式。

　　北京對周邊最大的輻射是服務業的輻射

　　京津冀區域，特別是北京，對河北能做出哪些貢獻呢？我們知道，中國的發展得益于工業化進程，而河北工業化進程的速度并不慢，并且在前十年中，其工業增長速度遠遠超出了其他省份，但在這個過程中，卻和北京發生了非常大的利益沖突。因為兩個區域的發展階段不同，人們對生活質量的要求就不同，因此會形成一系列的矛盾，比如工業化產生的霧霾問題，直接影響到了北京人的生活，也影響到河北人的生活。

　　但這是整個區域城市化的一個過程。京津冀要協同發展，怎樣才能處理好河北的工業和天津、北京的關系？怎樣實現北京對周邊地區的輻射？我們知道北京的城市化率86.4%，可是北京的服務業增加值占比是77.9%，北京基本沒有太多的工業，所以北京對周邊最大的輻射就是服務業的輻射。

　　服務業輻射直接涉及到北京人消費需求的變化，在北京的空間范圍內沒有辦法得到完全滿足，因而部分需求要在周邊的空間中實現。最典型的例子是河北崇禮，前幾天北京聯合張家口成功申辦2022年冬奧會，崇禮是主會場之一。而崇禮過去是貧困縣，近幾年因為滑雪場的建設快速發展起來，于是才有條件申冬奧，這充分說明北京市的旅游帶動了崇禮的發展。另外再舉一個例子，在武清有一個佛羅倫薩小鎮，這個小鎮每到周六日，大量京津兩地的人口來這里買東西，這個小鎮在空間上的功能比較突出，是一個滿足京津消費需求的點，現在又進一步的開發，二期是奧特萊斯。大量北京人到那不是發展工業，而是購物、置業。

　　考慮到北京和周邊關系最緊密的是服務業，那周邊的城市該怎樣把自身服務業的架構和北京緊密聯在一起，并在這個基礎上配置交通資源呢？這恐怕無論是北京的規劃、天津的規劃、河北的規劃還是京津冀區域的規劃，都應該把聯系北京的城市作為重點來考慮。

　　北京周邊城市的房地產還有非常大的發展空間

　　講到服務業，就不能回避一個問題：房地產。我最近見了很多河北的官員，談到河北的發展，他們都避談房地產，覺得房地產已經嚴重過剩了，所以一談房地產就有點談虎色變。一個是對全國形勢的擔憂，拿北京和全國其他的城市類比；二是從北京和河北競爭的角度，擔心又影響到北京連通河北的基礎設施的修建。可是我開始講過了，人口向北京的聚集是一個長期的趨勢，服務業是北京獨特的、最大的優勢。

　　大量外地人到北京來，他們住哪里，都住在北京的市區嗎？到北京來的不都是精英，大部分是為精英服務的人群。市區三到五萬塊錢一平米的房子，他們住不起，他們需要較低價格的住房，他們的住房需求要在更大空間范圍內考慮，所以很多人到河北買房子了。特別是沿北京邊界的這些城市，不要擔心發展房地產會產生什么負面效應，因為在北京吸引人口集聚的大趨勢下，房地產的發展還有相當大的市場，我們不能因為全國的房地產市場發生了變化就對這個區域的市場失去了信心，這個是大可不必的。

　　所以，談到房地產，廊坊和張家口等北京周邊的城市，還會有非常大的發展空間。我注意到北京和廊坊的關系，特別是廊坊這十來年，服務業占比從原來的30%增加到現在的41.6%，這意味著服務業的變化速度和北京向周邊輻射的功能有直接的關系。

　　研究京津冀，更多要研究市場對資源的配置作用

　　河北崇禮就是一個典型的例子。我們知道，在當年環北京經濟圈選的14個試點城市中，沒有崇禮，因為它離北京220多公里。當時北京設定的半小時、一小時經濟圈，都沒有崇禮，可是為什么這幾年崇禮發展這么快？因為北京服務業的外溢并不像我們想象的那樣整體性、均勻性的外溢。首先是北京不同階層的人要到周邊消費，郊區滿足不了他們的消費需求，并且北京市民的消費已經升級了，比如旅游，從原來的休閑式到現在的參與式，從原來的觀光式到現在的戶外運動發展式，恰恰崇禮具備了這樣的條件。

　　我們今年夏天在崇禮舉辦城市發展論壇的時候，崇禮縣長講“崇禮申奧是玩出來的”，這話是有道理的。當年一個企業家進去投資滑雪場，給北京的大量滑雪愛好者創造了“玩”的條件，接著第二個企業家進去了，把“玩”的檔次提高了，建立了五星級的豪華賓館。這些企業家自動選擇了崇禮，為北京的消費者提供了運動、戶外、休閑的空間。政府在這里應該做什么？要把交通做好。當時尚未投資的云頂酒店的老板問我，崇禮什么時候能修建通到北京的高速路？我告訴他第二年動工，他當時就決定在崇禮投資15億建一座大的滑雪場和五星級豪華酒店。也就是從那時候起，張家口看到了市場帶來的希望，看到了申奧的希望。

　　為什么現在崇禮房價上漲了呢？不是因為申奧成功，而是因為申辦奧運會之后，交通資源配置會發生根本變化。不僅北京的城際快速軌道交通要修過去，而且還要再修一條高速公路過去，這將導致崇禮的交通區位發生根本變化，加上當地的自然地理和氣候條件，都給北京人的休閑度假消費提供了非常好的空間，所以那邊的地產升值了。

　　同理，廊坊等北京周邊的這些城市，怎樣按照市場規律，根據北京的消費特點來為北京提供更多的消費內容呢？政府應該做些什么？在未來的十年、二十年中，北京郊區軌道交通的長度能不能從現在的77公里延長到兩三千公里甚至更長呢？這樣的話，一定會帶動周邊城市的經濟發展。

　　在市場的規律中，政府該做什么？不是說政府今天想打造哪個節點，這個節點就一定能發展，而是企業家和消費者會自動選擇節點。例如武清搞了一個佛羅倫薩小鎮，密云搞了一個古北水鎮，把大量的游客吸引過去了，把旅游的空間帶動起來了，人流增加了，房地產也帶動起來了，所以這其中，市場特別重要。

　　很多空港城的規劃是失敗的

　　在京津冀區域的發展中，我特別注意到，很多人提出北京新機場的建設對周邊地區會起到一定的帶動作用，甚至提出了空港城的概念。這并不陌生，在全國很多地方都提出過空港城，但這個是我們的規劃專家、各地政府領導在腦子里面想出來的，他們把世界上少數空港城的城市案例進行放大，套用到國內完全不同的地方形成規劃。先有大城市，還是先有港？在港邊會不會形成城市？這些需要我們對城市發展的歷史進行研究。

　　假設你坐飛機，你是希望下了飛機以后在那停留，還是迅速的離開？我想每個人都希望離開。貨物到港了以后也同樣需要迅速離開，而且需要快速的交通。他們不會停留，這是空港非常重要的一個特點，短暫的停留并不能形成新城產生的要素，上海浦東曾經設計空港城，沒有發展起來。上海虹橋機場周邊的發展不是因為空港城，空港是在人口高度密集的地方隨市場規律而發展起來的，并不是因為有了航空港以后周邊就會形成城市的。

　　不只是空港城，還有所謂的高鐵新城。很多城市把高鐵站修到城外面，離主城區十幾公里，然后在高鐵站旁邊建起新城，寄希望于坐高鐵的人流來帶動發展。全國各地的高鐵新城，都不愿意高鐵通過中心城區，其中一個原因就是覺得拆遷成本高且麻煩，但是在遠離中心城區的地方建新城，恰恰把我們高鐵需要給人帶來快捷和方便的這項功能喪失了，空港城也是這個道理。

　　為什么過去城市建設的港口變成了交通樞紐？是因為過去交通的方式慢，貨物從港口到各個集散地需要很長的時間，并且要在港口停留一段時間，于是便漸漸形成了城市。但現在不是了，現在追求的物流速度要快得多，更何況空港周邊還有很大的噪音。

　　所以我們要研究城市發展的規律，研究交通的規律，在這個基礎上，我們才能確定城市未來的合理發展思路。最重要的是不要拍腦袋做決策，要把決策更多的交給市場，政府要搞好服務，要把可能提供的公共服務、公共基礎設施等資源的空間配置及早擺到案頭，市場就會自動的選擇。京津冀的發展是這個道理，環北京經濟圈的發展也是這個道理，廊坊的發展還是這個道理。

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