圖為國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵。（圖片來源：新浪財經 駱霄 攝）

　　新浪財經訊 由中國國際友好聯絡會主辦，《財經》雜志承辦的“三亞·財經國際論壇”于2014年12月12日-14日在海南省三亞市召開。主題為：新經濟 新平衡。在分論壇“城鎮化進程與城市治理”上，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵發表了自己的觀點。

　　他表示，中央已經提出了有關土地的政策，北京還是要嚴控，要嚴控人口。這種違背經濟管理的治理現象，還在發生。我們的治理是中國特色的治理，是通過行政權力剝奪農民的土地，低價出讓，形成政府財政高收益，來換取城市的發展，是這么一個治理過程。而這種由政府來推動的治理過程，一個最大的特點，短期行為，同時對資源的浪費是非常嚴重的。所以，導致了我們看到城市的發展這么快，但城市的問題越來越大。

　　以下為文字實錄：

　　李鐵：中央提出城鎮化，以人為本和可持續性發展。以人為本就是農民工，城市間的流動人口，存量上看有三個多億，他們能不能進入城市享受公共服務，能不能在城里買房，能不能在城市里一家定居，雖然中央頒布了政策，目前各個地方貫徹落實的情況看，還是有相當大的阻力。為什么今天要把城鎮化的進程和城市治理連在一起？我們治理的過程中，大概有幾個問題是不是得到解決：第一，所謂治理是按照計劃經濟的方式，還是按照市場經濟的方式？恐怕我們要想一想。治理有經濟治理、有社會治理。經濟治理，中國的城市發展非常快，所獲得的收益和國外不一樣，主要是靠賣地，這樣服務的人口是有限的，就把外來人口排斥在公共服務之外。第二，治理過程和中國整個增長的軌跡和政績要求有關，我們今年更多的借鑒國際經驗，但實際上更希望在自己執政更短的時間之內，我們的城市能發生變化，能趕超歐美發達國家的水平，所以，我們在治理的空間內建立一個表象的豪華的城市。同時，還有幾億的農民，在未來和現在都進入城市，這種豪華的表象城市，在城市的成本上，城市公共服務的力量上，使得這些農民形成了巨大的鴻溝，導致進城越來越難。第三，即使中央已經提出了有關土地的政策，北京還是要嚴控，要嚴控人口。這種違背經濟管理的治理現象，還在發生。我們的治理是中國特色的治理，是通過行政權力剝奪農民的土地，低價出讓，形成政府財政高收益，來換取城市的發展，是這么一個治理過程。而這種由政府來推動的治理過程，一個最大的特點，短期行為，同時對資源的浪費是非常嚴重的。所以，導致了我們看到城市的發展這么快，但城市的問題越來越大。

　　今年我去了韓國、日本和臺灣，這三個地方的城市化和中國有很大的差別，最典型的，在城市化進程中，我們更多的是注重表象的東西，還是更多的注重實實在在的生活所涉及到的各方面的內容？我們很多官員、很多老百姓，在這些方面都糾結著，大家希望好看，但是拆我們家房子就值得商量了。臺灣肯定不好看，比大陸差遠了，可是生活很方便，日本也是如此。而且在這種不好看的過程中，整個的街道，社區的功能都很好，交通擁堵的事并不嚴重，公共交通也特別發達。為什么我們不走這條路呢？回到主持人講的，新常態下怎么來面對城鎮化這個人口禁區，可持續發展，以及涉及到政府管理和政府治理過程中，到底發現什么樣的轉變，恐怕是我們應該重點討論的問題。

　　戴小京：是不是土地利用過于粗放，導致沒法給進城的農民工一個很好的安置，很多城鎮化的東西不能為他們提供服務。李主任用了一個表象的城市化，我想象的是不是那種寬闊的大馬路，漂亮的房子。跟香港的空間利用比，我們簡直是太粗放了。

　　李鐵：我說這句話可能房地產商不是特別愛聽，我跟臺灣的一些人接觸，他們特別羨慕大陸的地產商，說大陸的地產一批一千多畝，他們一批只批一棟樓，臺灣看著很亂，但是很繁榮。在城鎮化進程中，中國土地的壓力是前所未有的，這種壓力使中國招商引資的機會大量增加，勞動力成本已經高出東南亞兩倍多了，但是我們土地成本低，這是一個不爭的現實。但是代價是要政府來付的，政府要開發一段新的來補低價的土地。怎么補充呢？必須要開發房地產，而且開發房地產地方政府已經形成了一種發展模式，當你把地以好的形式賣出去，視覺的狀態，土地的其他方面預期的升值就會很高。這些年，一方面政府搞特別豪華的工業園區，另一方面，政府搞生態空間，把地價賣的很高，這樣出現了大量的高價地產，這個高價地產還要搞配套設施。一旦這些東西形成了之后，你就會發現農民進不來了，因為成本太高了。

　　我們最近做了一個調查，在地級市的主城區，人口進入的速度在大幅度下降。本來我們是希望中等城市可以吸納更多的人口，但是豪華的發展方式，招商引資，政府補償和基礎設施等模式，使得它的成本過高，已經沒有辦法讓更多的農民進入城市。剛才都講農民進不了城有各種原因，心理上，很多政府官員，包括地方一些居民，也不愿意看到農民在自己生活空間周圍來回晃悠，所以，我寫了一本書叫電梯理論，如果電梯里進了幾個窮人，誰都不高興。包括現在很多社區的小樓，寫字樓，送快遞的不能進樓，放到門口。我們一個個房地產的大院封閉的嚴嚴實實，為什么呢？怕外人進去偷東西，保持我們這個社區居住水平同質化，由于各種封閉的現象，導致微循環系統不暢，導致交通擁堵，都是城市治理出現了問題。

　　可是到了今天，利益已經固化了，農民進城只是作為打工服務的身份，企業沒有給社保繳納等更多的機會，政府也不愿意提供更多的服務，城市越好的政府提出進城落戶的表現越苛刻，特大城市有最好的資源，最多的就業機會，反而他還控制機會。中國的城市是上行下效，特大城市搞成什么樣，底下也這么搞，我們整個城市治理結構，在一種利益格局固化的前提下，對城鎮化起到了實質的排斥作用。我們提出了戶籍改革方案，比如再研究研究特大城市，廣州、江蘇提出的戶籍制度改革和居住證方案，比它沒有的時候還苛刻。這個苛刻的前提，就是要保穩定的現有居民的城鎮的福利空間，這個福利空間，既是可視的，又是確保在一定財政福利支出水平之下的。這就是我們當前面臨的問題。

　　說到其他方面的改革，也是一樣。比如我們提出政府治理問題，要不要解決財政收入來源，而財政收入來源，除了土地這條路，沒有別的。我們下去調查關于地方債，走了十幾個城市，他們跟我們談，說地方債中央說17萬億，說只報了10%，有的時候只報了20%，有的時候只報了30%，超過50%的都沒有。實際的地方債和上報的地方債有如此巨大的差距。債務的還款空間是什么呢？土地。當成是在不斷排斥農村人口進入的時候，它還惦記著土地來源，土地還得從農民手里低價拿，盡管拆遷難度非常大，引起的社會矛盾越來越多，但是仍然是政府預期的收入來源。

　　我們也看到，現在有些領導講倒逼機制，當土地財政預期隨著房地產出讓的結構下滑，政府財政必須要面對特別大的壓力，在這種政府治理結構下，財政面臨最大壓力的時候，它的第一反應不是讓你更多的人再進來，第一反應是減少公共支出，最大的減少的一個變數，就是對外來人口的公共支出，這也是中央的戶改和土改的兩大難點。

　　各地還在把一個一個縣劃成區，為了擴大自己的土地空間，來調整自己可能未來的土地預期的支出空間，等等這些。現在這些制度，看起來已經認識到了，要推進城鎮化，要拉動內需，可是2.5億加上8000萬流動人口，在目前的情況下，落實到實處確確實實是需要時間的。當然更重要的，看到了這些問題，有沒有能力要求地方政府一項一項解決這些問題，破解這些矛盾。這些利益矛盾不僅僅體現在社會居民上，還有地方政府，這種巨大的財政壓力，治理和增長的模式如何轉換，也是一個頭疼的難題。最近下去調查，市長、市委書記都問我，地方債怎么解決，他還要繼續錦上添花，所以，在這個過程中，我們要面臨的現實，從舊常態向新常態轉變，不是一個說一說的事情，在這個利益結構中，你能不能讓他把經濟增長下來，財政收入下來，從一種止損機制下遏制發展的極度擴張，來調整結構，而且怎么調整結構還是一個很大的難題。