“第五屆中國經濟前瞻論壇”于2014年1月11日在北京舉行。上圖為全國政協經濟委員會副主任石軍。(圖片來源：新浪財經 梁斌 攝)

　　新浪財經訊 “第五屆中國經濟前瞻論壇”于2014年1月11日在北京舉行。全國政協經濟委員會副主任石軍在演講時表示，建立健全城鄉發展一體化機制，必須運用管理這駕馬車拉動，必須依靠管理制度進行保障。

　　石軍給出了三條建議，第一，要對過去制定的法律法規進行修訂完善。其中，一是有些法規極不公平合理，亟待按照公平公正的原則進行修改。二是有些法規已經過時，應當抓緊按照當前的形勢和發展趨勢的要求補充完善。三是有些法規只有原則性的規定，許多條文相互打架，迫切需要進行調整和細化。四是有些法規部門色彩濃厚，亟需站在全局高度進行修訂完善。

　　第二，要根據開放改革積累的成功經驗和做法，制定新的法律法規，近年來我國在推進城鄉一體化的中，推出了若干行之有效的政策，地方也積累了諸多成功經驗，應當認真總結這些經驗和做法，根據改革發展的要求，研究制定一批新的法律法規。

　　第三，要抓好法律法規的有效實施，我們必須注重“兩條腿走路”，一方面要強調法律體系的完備性，抓緊修訂和制定法律法規。另一方面要切實維護法律的權威性，確保法律法規的有效實施。時間告訴我們，抓好法律法規的有效實施比制定法律法規要難得多，必須花更大工夫，才能取得一些收效。包括，一是要切實加強法制教育，全面樹立法制觀念。二是要切實把權力關進法律籠子里，用法律管住權力。三是要切實加強實施的監督，嚴厲查處“有法不依、執法不嚴、違法不糾察、執法犯法”等行為。

　　以下為演講實錄：

　　石軍：同志們、朋友們，今天我試著講一個新的題目，也是老內容了，就是三架馬車拉動城鄉二元體制的轉型。

　　新是歸納了三架馬車，這三架馬車不是經濟增長的三架馬車，投資、消費、出口，那是原來的三架馬車。我這兒講的是開放、改革、管理拉動經濟體制轉型的三架馬車。這里用來拉動城鄉二元體制的轉型。

　　大家知道在上世紀90年代初，中央就明確提出了城鄉發展一體化的要求，在此之后不斷加大推進力度，并在諸多的方面取得了重大的進展。但是，由于城鄉二元體制一直沒有根除，致使城鄉一體化發展一直受到嚴重的阻礙。

　　十八屆三中全會決定針對這種情況指出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全城鄉發展一體化體制、機制。由此可以看出，要加快城鄉發展一體化，就必須加快城鄉二元體制轉型。而要實現城鄉二元體制轉為一元體制的目標，就必須依靠開放、改革、管理這“三架馬車”拉動。具體來說，就需要開放打頭、改革跟上，管理保障。

　　第一個問題先說一說開放打頭的問題。城鄉二元體制說到底就是把農村與城市、農業與工業割裂開來，形成相互封閉體系的體制。實踐證明，破除這種封閉體制的首要手段，就是開放。這是因為不通過開放，就難以打破城鄉的壁壘，就難以推進城鄉一體化發展。

　　實際上我們回過頭來看，用開放手段打破二元結構，我們國家已經邁出了較大的步伐。大家設想如果不在城鄉之間撕開口子，大量的農民工就進不了城市，就談不上在城市的就業或者居住。但是由于沒有徹底地破除城鄉二元體制，這種對內開放只能算是半開放，這種半開放不僅嚴重制約城鄉一體化發展進程，而且大大地滯后于我們國家的對外開放。

　　上海的同志算過物流的運費賬，同樣的商品，從上海運到北京，運費居然比運到美國的西海岸還要貴，省級之間、市級之間、縣級之間，城鄉的斷頭路到處可見。我在山東工作的時候管過交通，在甘肅工作的時候管過發改委也管過交通，整天為斷頭路煩惱。至于城鄉之間的壁壘更是重重疊疊，這既表現在戶籍制度、公共服務制度，還涉及到城鄉管理的觀念、管理的方式、管理的政策等等諸多的方面。通過三十五年的對外開放，我們在很大程度上打破了國界，而在國內卻沒有從根本上打破城鄉之間，乃至縣界、市界和省界。

　　對內開放滯后的問題，一些學者曾做過強烈的呼吁，也提出過許多的建議，我看了一下，翻了翻，上海交通大學[微博]的魏路教授，曾經給上海市委市政府提出過，上海擴大對內開放的一個定位、五條原則和五項措施。新加坡國立大學的鄭有年教授，他就明確提出推進改革的關鍵在對內開放。北京大學的于教授直截了當地提出對外改革、對內開放，我詳細地看了一下他的兩個文章，我認為有道理。

　　許多地方像北京市還專門出臺了《關于擴大對內開放、促進經濟發展的若干規定》，現在我們破除城鄉二元體制，實際上就是要在對內半開放的基礎上，進行全面徹底的開放，從根本上打破農村與城市、農業與工業相互封閉體系，建立健全城鄉發展一體化體制機制。

　　大家學習三中全會，在三中全會上，還有中央經濟工作會議上，習近平主席對擴大對內對外開放對提出了明確的要求。李克強總理今年又在許多的會議上都作出過具體的部署，他在區域發展和改革座談會上明確地指出，在擴大開放中擴大內需，既要擴大對外開放，也要擴大對內開發，李克強總理特別強調對內開放潛力巨大，政府要轉變職能，打破不合理的行政壁壘和市場的分割。我們只有按照習總書記和李克強總理的要求，切實遵循市場經濟的規律、積極推進對內開放，才能掃除二元體制的壁壘，有力推動城鄉一體化的發展，先說一下開放問題。

　　第二個問題，說一說改革跟上的問題。開放在前、改革在后，改革跟上開放的步伐。破除城鄉二元體制障礙，需要在統一對內開放思想和行動中，緊緊跟上相應的改革舉措。戶籍制度改革是破除二元體制的關鍵，也是農民反映最為強烈的問題，應當而且必須放在重中之重的位置上。

　　我們要按照十八屆三中全會《決定》，關于創新人口管理、加快戶籍制度改革的要求，全面放開建制鎮和小城鎮的落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市的落戶條件，嚴格地控制特大型城市的人口規模，加快形成城鄉統一的戶籍管理制度，使戶籍管理制度與農業轉移人口的市民化達到相適應的程度。

　　公共服務制度改革也應該伴隨戶籍制度改革穩步地推進。

　　一是要把進城落戶農民在農村參加的養老保險、醫療保險規范接入城鎮社保體系。

　　二是要對農村轉移人口實行養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險等社會保障的全覆蓋。

　　三是要使農業轉移人口享有城鎮居民基本住房保障服務，在子女舊學、公共衛生等等方面享有同等待遇。

　　四是建立完善農業轉業人口成本的分攤機制。

　　現在有些人對農民進城打工“兩頭占”有意見，這邊打工賺工資，那邊還有土地。認為應該把進城務工農民的土地收回來，我認為這不是可行辦法，絕不能這么簡單從事，我干過縣一級，也干過市一級，干過縣一級的有深刻體會，那是要捅大簍子的，這不是可行辦法，絕對不能草草了事。最應該辦的不是收地，而是改革。當前最迫切的任務是，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉以及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。

　　時間證明了這是老百姓最擁護的辦法，也是最可行，最行之有效的辦法。北京市的朝陽區有一個三間房，他們前一時期把農民的土地承包權轉化為了入股權，通過入股使農民得到土地的收益權，使農民進入企業工作，獲得工資性收入。我們去調研，老百姓高興得很，既有入股的收益，又有打工賺的工資，這樣的制度安排不僅解決了土地征收和交易制度的弊端，而且保障了農民長期穩定的收益。

　　三、講一講管理保障問題。我這里講的管理，是指法律、法規、標準等規則的制定、實施、檢驗和修訂完善過程。毫無疑問，建立健全城鄉發展一體化機制，必須運用管理這駕馬車拉動，必須依靠管理制度進行保障。

　　從目前來看，我們應當按照習總書記三中全會最后的講話當中說的“凡是于重大改革要于法有據，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行”的要求，抓緊做好三項工作。

　　第一，要對過去制定的法律法規進行修訂完善。主要包括《中華人民共和國戶口登記條例》、《城市房屋拆遷條例》和《土地管理法》，這是三個當務之急要修改的法律。大家知道《戶口登記條例》是1958年出臺的，改革開放以來，雖然做了較大的調整，采取了一些調整的措施，但仍然沒有從根本上改變原有戶籍制度，大家每個人都清楚，對城市的住戶是按照城市拆遷條件，對農村的居民是按照《土地管理法》來確定補償方式的。這兩種不同的城鄉補助方式，導致了城市居民和農民土地收益的天壤之別，極不公平，更加極不合理。與這三部相類似的法規還有不少，也都明顯存在諸多亟待修訂完善問題。

　　一是有些法規極不公平合理，亟待按照公平公正的原則進行修改。

　　二是有些法規已經過時，應當抓緊按照當前的形勢和發展趨勢的要求補充完善。

　　三是有些法規只有原則性的規定，許多條文相互打架，迫切需要進行調整和細化。

　　四是有些法規部門色彩濃厚，亟需站在全局高度進行修訂完善。

　　第二，要根據開放改革積累的成功經驗和做法，制定新的法律法規，近年來我國在推進城鄉一體化的中，推出了若干行之有效的政策，地方也積累了諸多成功經驗，應當認真總結這些經驗和做法，根據改革發展的要求，研究制定一批新的法律法規。

　　第三，要抓好法律法規的有效實施，我們必須注重“兩條腿走路”，一方面要強調法律體系的完備性，抓緊修訂和制定法律法規。另一方面要切實維護法律的權威性，確保法律法規的有效實施。時間告訴我們，抓好法律法規的有效實施比制定法律法規要難得多，必須花更大工夫，才能取得一些收效。

　　一是要切實加強法制教育，全面樹立法制觀念。

　　二是要切實把權力關進法律籠子里，用法律管住權力。

　　三是要切實加強實施的監督，嚴厲查出“有法不依、執法不嚴、違法不糾察、執法犯法”等行為。

　　這里需要說明的是，“開放、改革、管理”這“三架馬車”是一個有機整體，具有多種實現形式。這樣必須統籌協調運用，因為時間關系，這里只是講了一種實現形式、三個要素的個體功能，而沒有講整體的運作方式，展不開，只有15分鐘時間，以上發言請批評指正，謝謝各位！