“中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家年度論壇暨中國(guó)經(jīng)濟(jì)理論創(chuàng)新獎(jiǎng)(2013)頒獎(jiǎng)典禮”于11月28日在武漢舉行。上圖為全國(guó)人大常委、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員尹中卿。(圖片來(lái)源：新浪財(cái)經(jīng) 梁斌 攝)

　　新浪財(cái)經(jīng)訊 “中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家年度論壇暨中國(guó)經(jīng)濟(jì)理論創(chuàng)新獎(jiǎng)(2013)頒獎(jiǎng)典禮”于11月28日在武漢舉行。全國(guó)人大常委、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員尹中卿在演講時(shí)表示，人大審議預(yù)算時(shí)間太短。

　　尹中卿稱，許多國(guó)家議會(huì)把一半的會(huì)期用于審核預(yù)算，而全國(guó)人大只安排半天時(shí)間審核預(yù)算，甚至有時(shí)候還沒(méi)有落實(shí)，導(dǎo)致一個(gè)季度三個(gè)多月沒(méi)有預(yù)算。

　　尹中卿建議，將我國(guó)財(cái)政年度改成當(dāng)年4月1日至次年3月31日，另一種辦法是把全國(guó)人大會(huì)提前到上一年12月底或者加開(kāi)到一次秋季會(huì)議，單獨(dú)審核預(yù)算。

　　以下為演講實(shí)錄：

　　尹中卿：謝謝！選擇這個(gè)題目有三個(gè)考慮，今年經(jīng)濟(jì)學(xué)理論創(chuàng)新獎(jiǎng)的獲獎(jiǎng)理論就是“財(cái)政信貸綜合平衡理論”，我要講的理論就是財(cái)政與金融在宏觀調(diào)控中的作用。

　　第二點(diǎn)考慮就是剛剛閉幕的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革進(jìn)行了部署，其中就把財(cái)政預(yù)算的改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重中之重。

　　第三點(diǎn)全國(guó)人大正在修改預(yù)算法，經(jīng)過(guò)上屆兩審，爭(zhēng)論很大。下個(gè)月全國(guó)人大常委會(huì)將要再次審議預(yù)算法草案，如何總結(jié)十幾年的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)預(yù)算法進(jìn)行很好的修改，應(yīng)該說(shuō)不僅涉及到經(jīng)濟(jì)體制改革，也涉及到政治體制、社會(huì)體制和生態(tài)文明體制。

　　根據(jù)我參加預(yù)算法修改的過(guò)程，我認(rèn)為當(dāng)前在十八屆三中全會(huì)提出的預(yù)算改革與創(chuàng)新上，有五點(diǎn)需要考慮的地方：

　　第一，要增強(qiáng)預(yù)算體系的科學(xué)性。自1995年實(shí)施《預(yù)算法》以來(lái)，我國(guó)初步形成了全口徑的預(yù)算體系框架，我國(guó)預(yù)算體系改革與創(chuàng)新的目標(biāo)就是要合理地鑒定各類預(yù)算的功能，形成公共預(yù)算、政府基金預(yù)算、各有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，完整全面、真實(shí)準(zhǔn)確反正財(cái)政收支。

　　1、要完善公共預(yù)算。公共預(yù)算的收入完全稅收，支出主要用于政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，三種全會(huì)提出要清理重要支出與生產(chǎn)總值掛鉤，全國(guó)人大要對(duì)四個(gè)法律進(jìn)行修改，取消把開(kāi)支與財(cái)政支付掛鉤，要明確預(yù)算收入的法律性質(zhì)，將全國(guó)政府的收入列為預(yù)算，要鑒定財(cái)政資金的使用范圍，合理劃分政府與市場(chǎng)的邊界，通過(guò)公共預(yù)算提供公共服務(wù)，保障和改善民心。

　　2、充實(shí)政府性基金預(yù)算。目前政府經(jīng)濟(jì)收入僅僅向人大報(bào)一個(gè)總數(shù)，許多項(xiàng)目都是自收自支，政府性基金、行政事業(yè)性收費(fèi)、專項(xiàng)收費(fèi)，很多罰款都需要清理和整合。同時(shí)要探索把政府所處的部門和自己自行組織的收入都納入預(yù)算，最突出的就是土地出讓收入，有些已經(jīng)接近當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的一半，人大督促將土地出讓金全額納入基金預(yù)算，調(diào)整和細(xì)化土地出讓金有關(guān)制度，分開(kāi)管理。

　　3、擴(kuò)充國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。目前問(wèn)題是收入范圍僅僅涵蓋企業(yè)的國(guó)有資本，不包括銀行的國(guó)有資本，更不包括其他國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源，像國(guó)有的房地產(chǎn)企業(yè)、郵政企業(yè)、文化衛(wèi)生企業(yè)、科研企業(yè)等都沒(méi)有納入預(yù)算范圍。企業(yè)稅后利潤(rùn)的提取比例很小，資源性企業(yè)，03年只上交15%，一般的企業(yè)只上交10%，其他企業(yè)只上交5%，國(guó)資委管的國(guó)家企業(yè)，還有幾十家沒(méi)有上交任何的收益，這種收益也在國(guó)有企業(yè)內(nèi)部循環(huán)，用于公共財(cái)政和社會(huì)保障很少。比如說(shuō)2003年預(yù)算將近一千億，但用于公共財(cái)政只有50億，所以三中全會(huì)提出要繼續(xù)擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施范圍，提高國(guó)有資本收益上交公共財(cái)政的比例，2020年要達(dá)到30%，更多用于保障民生。

　　4、探索社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。目前主要問(wèn)題是不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同單位之間社會(huì)保險(xiǎn)基金標(biāo)準(zhǔn)不一致，統(tǒng)籌層級(jí)不同，項(xiàng)目之間難以接續(xù)。所以三中全會(huì)提出要健全社會(huì)保障財(cái)政投入制度，完善社會(huì)保障預(yù)算制度，要求把社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算納入管理，建立更加公平科學(xué)有效的社會(huì)保障制度。

　　5、建立政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。地方預(yù)算沒(méi)有把政府性債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)等納入預(yù)算，所以現(xiàn)在省市縣鄉(xiāng)合理不合法的隱性和顯性債務(wù)普遍存在，所以提出要規(guī)范地方債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)防范和化解政府性債務(wù)提出了新的要求。中央預(yù)算也要逐步地削減體制，減少債務(wù)。地方政府要穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)，嚴(yán)格控制新增債務(wù)，將地方政府的債務(wù)收支分類納入預(yù)算。

　　第二，增強(qiáng)預(yù)算編制的完整性。

　　1、健全預(yù)算收支分類。目前我國(guó)預(yù)算收入用類、款、項(xiàng)、目四個(gè)層次，支出分為類、款、項(xiàng)、目，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的完整性，將政府公共產(chǎn)品和服務(wù)劃分不同類型對(duì)預(yù)算進(jìn)行分類，按照國(guó)際通行做法，預(yù)算收支包括功能分類等，我們將預(yù)算收支三類分為一處，不同功能支出往往在多處反映，所以它不僅涵蓋了預(yù)算內(nèi)的收支，預(yù)算外收支，還納入了社會(huì)保險(xiǎn)等收支，形成了全國(guó)性的經(jīng)營(yíng)收支。

　　2、統(tǒng)一預(yù)算編制權(quán)及編制機(jī)構(gòu)。由一個(gè)單位編制預(yù)算，是大多數(shù)國(guó)家的做法，但在我國(guó)不但在財(cái)政內(nèi)部都有很多編制預(yù)算機(jī)構(gòu)，其他機(jī)構(gòu)也是如此，多元體制使得預(yù)算編制分散，預(yù)算與制定政策結(jié)合不緊密，改革要求將預(yù)算編制權(quán)集中到財(cái)政部。

　　3、建立部門預(yù)算。一改傳統(tǒng)預(yù)算對(duì)各部門實(shí)際占有的預(yù)算資源反映不權(quán)的局面，有利于解決部分經(jīng)費(fèi)不均的現(xiàn)象。

　　4、改革轉(zhuǎn)移支付。1994年分稅制之后，中央收入增加比較快、比較多，但支出責(zé)任又留給了地方，導(dǎo)致許多地方政府吃飯靠財(cái)政，運(yùn)轉(zhuǎn)靠收費(fèi)，建設(shè)靠借債，三中全會(huì)提出要建立實(shí)權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)稅體制，要進(jìn)一步改革轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，形成結(jié)構(gòu)合理的轉(zhuǎn)移支付格局。

　　5、建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，許多發(fā)達(dá)國(guó)家都相繼采用了中期預(yù)算的框架，實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算，我國(guó)一直實(shí)行年度預(yù)算體制，由于年度預(yù)算更多關(guān)注當(dāng)年的資金而不是政策，很容易使政府只考慮年度收支安排，有多少錢就花多少錢，不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、科學(xué)配置和統(tǒng)籌調(diào)整財(cái)政資源和收支政策。隨著預(yù)算規(guī)模擴(kuò)大，和預(yù)算改革深化，我國(guó)也有必要引入中期預(yù)算框架，在編制年度預(yù)算的同時(shí)，來(lái)編制三年或者五年的中期滾動(dòng)預(yù)算，實(shí)行年度預(yù)算與中期預(yù)算有級(jí)銜接，提高預(yù)算前瞻性、連續(xù)性、合理性。

　　第三，增強(qiáng)預(yù)算審批民主性。

　　1、要強(qiáng)化人大預(yù)算審批職能。財(cái)權(quán)是公民最重要的權(quán)力之一，財(cái)政的收入來(lái)自于公民的納稅，財(cái)政的支出影響著國(guó)計(jì)民生，在西方國(guó)家，議會(huì)起源于稅收，預(yù)算權(quán)就成為國(guó)外議會(huì)除立法權(quán)之外最重要的權(quán)力。在我們國(guó)家一般權(quán)力屬于人民，人民通過(guò)人大行使權(quán)力，各級(jí)人力一方審查批準(zhǔn)預(yù)算，體現(xiàn)了人民主權(quán)和預(yù)算民主，就要切實(shí)推進(jìn)以公民參與為基礎(chǔ)的預(yù)算決策民主化進(jìn)城，增強(qiáng)各級(jí)人大審批預(yù)算的作用，為預(yù)算守好門、把好關(guān)。

　　2、探索人大會(huì)期制度，許多國(guó)家議會(huì)把一半的會(huì)期用于審核預(yù)算，全國(guó)人大只安排半天時(shí)間審核預(yù)算，甚至有時(shí)候還沒(méi)有落實(shí)，導(dǎo)致一個(gè)季度三個(gè)多月沒(méi)有預(yù)算，解決這個(gè)局面一種辦法將我國(guó)財(cái)政年改變從當(dāng)年4月1日到次年3月31日，3月初開(kāi)人大會(huì)沒(méi)有辦法，另一種辦法把全國(guó)人大會(huì)提前到上一年12月底或者加開(kāi)到一次秋季會(huì)議，單獨(dú)審核預(yù)算。

　　3、健全預(yù)算的三獨(dú)程序。一獨(dú)由財(cái)政部門做說(shuō)明，二獨(dú)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行討論，三獨(dú)進(jìn)行表決。

　　4、探索預(yù)算修正案和分享審批權(quán)。人大現(xiàn)在很多審批沒(méi)有辦法吸收到預(yù)算里去，預(yù)算最后審了之后一個(gè)字、一個(gè)數(shù)也沒(méi)有動(dòng)，所以很多同志建議建立修正案制度和單向表決制度，使人大可以修改預(yù)算。

　　第四、增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整規(guī)范性。規(guī)范預(yù)算收支管理，建立現(xiàn)代國(guó)庫(kù)制度，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整范圍，嚴(yán)格超收收入使用，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合報(bào)告制度，使預(yù)算有法可依。

　　第五，增強(qiáng)預(yù)決算監(jiān)督的權(quán)威性。完善決算審批制度，強(qiáng)化預(yù)決算的監(jiān)督，推進(jìn)其透明度，完善預(yù)決算制度，嚴(yán)格預(yù)算法對(duì)于違法的懲處機(jī)制。

　　謝謝大家！