“財經(jīng)年會：2014預測與戰(zhàn)略”于11月18日-20日在北京舉行。上圖為中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任、中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任陳錫文。(圖片來源：新浪財經(jīng) 梁斌 攝)

　　新浪財經(jīng)訊 “財經(jīng)年會：2014預測與戰(zhàn)略”于11月18日-20日在北京舉行。上圖為中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任、中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任陳錫文。

　　以下為文字實錄：

　　陳錫文：非常感謝論壇主持人給我這個發(fā)言的機會，十八大三中全會剛剛閉幕，公報中推出一系列的改革措施，我想這次論壇大家都很關(guān)注三中全會所做的決策，怎么真正的落實好、執(zhí)行好。在這一次三中全會的決定中，應該農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問題，特別是農(nóng)村的土地制度改革問題，是這次決定中的一個大的亮點，關(guān)于下一步農(nóng)村土地制度怎么改革，應該提出一些比較明確的方向，最重要的一些具體的政策目標都已經(jīng)提出來了，比如允許符合規(guī)劃和用途管制農(nóng)村集體經(jīng)營性土地，能夠和國有土地同權(quán)、同價的入市，這顯然是重大的改革方向。比如允許農(nóng)民的住房財產(chǎn)權(quán)，能夠讓他抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓，允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營群也能夠抵押和轉(zhuǎn)讓，這三個政策應該說對農(nóng)村土地制度一個重大的突破，引起的后續(xù)影響也會非常巨大，我想主要想圍繞著三中全會決定中，關(guān)于土地制度改革給整個國家?guī)�來什么樣重大的影響談一點我自己的看法。

　　實際上農(nóng)村土地制度改革，尤其是涉及到建設用地的改革，經(jīng)營性建設用地在一定條件下允許他入市，以及農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)允許他抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓，這實際上已經(jīng)超出了農(nóng)村的改革范圍，對整個國家的土地制度，對很多非農(nóng)村的人民都會有非常直接的影響，我想就這個問題談一點自己不成熟的看法。

　　關(guān)于農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)持續(xù)了相當一段時間，爭論很大，各家的看法都在不斷的深入，我相信這些爭論還會繼續(xù)下去。我想在討論這個問題之前首先需要明確的是，到底什么是土地制度？我們要改的是土地制度中哪一部分，或者還是整體。所有人都知道土地制度是非常復雜的制度體系，從它的基本內(nèi)容看，我想任何一個國家的土地制度，最基本的實質(zhì)性內(nèi)容至少有兩個方面，一個是關(guān)于產(chǎn)權(quán)權(quán)利的制度。第二個，關(guān)于土地利用的制度。形象的說，一個是土地的產(chǎn)權(quán)制度，一個是土地的利用制度，這兩者對象是不一樣的。產(chǎn)權(quán)的權(quán)利，我想所有人都清楚，制定這樣一個制度是為了保護產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)利，這一條我想我們的制度中也應當有充分的體現(xiàn)，在以前這個體現(xiàn)是不夠的，所以農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度應當進一步完善。現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)制度大家能看到，農(nóng)村實行農(nóng)民集體土地所有制度，這是他的所有制制度，所有制四大全能，占有、使用、收益和處分，現(xiàn)在物權(quán)法給農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)三項權(quán)利，占有、使用、收益，給農(nóng)民宅基地兩項權(quán)利，占有和使用，因為宅基地主要讓農(nóng)民蓋房給自己使用，所以他沒有收益權(quán)。當然隨著改革發(fā)展的變化，大中城市郊區(qū)周邊有相當多的城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部，實際上農(nóng)民的住房已經(jīng)大量的出租，也形成了收益。由此可以看見，我們土地制度在財產(chǎn)權(quán)利方面還是應當進一步完善。

　　另一方面，土地管理，土地管理迄今為止嚴格意義上由政府代表社會對土地進行超越所有權(quán)的管理，這是歷史上不到一百年的時間。盡管在歐洲十六世紀以后陸續(xù)有各種各樣關(guān)于土地管理的制度，但是真正比較成型，而且在全世界逐步推開的是1924年在美國推出的《土地分區(qū)管理制度》，逐步形成到現(xiàn)在，大家都認可的，在土地中有一個必須依據(jù)規(guī)劃使用，或者讓政府對土地實行用途管制的一項制度。這兩項制度，產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，應該說是任何國家土地管理核心內(nèi)容，這兩項制度是不能偏頗，如果發(fā)生偏頗一定會造成土地市場和土地使用上的混亂。

　　我自己感覺到，我們一段時間內(nèi)關(guān)于土地問題的討論出現(xiàn)了一定的偏頗，更多偏向了土地權(quán)利人與權(quán)利的實現(xiàn)，而忽視了對土地的用途管制。這個結(jié)果的出現(xiàn)我相信具有必然性，長期以來我們對于土地權(quán)利人的權(quán)利保障的很不夠，甚至很蔑視它，同時對土地權(quán)利人的權(quán)利，他的土地怎么使用進行用途管制，依據(jù)是什么？依據(jù)是土地的規(guī)劃。如果土地的規(guī)劃制定不公開，不透明，不科學，最終導致土地規(guī)劃本身不公平、不公正，你用途管制也可能不被社會認可。我想一段時間以來，出現(xiàn)對于土地制度改革偏重于實現(xiàn)土地權(quán)利人的權(quán)利有他內(nèi)在的道理，這個道理就是我們過去在這兩方面，一是對土地權(quán)利人權(quán)利不夠重視，不夠尊重。二是我們的規(guī)劃不能得到社會最廣大的認可，所以才會出現(xiàn)這樣的情況。無論如何，一個完整的土地制度兩邊必須平衡，保障權(quán)利人的權(quán)利和保障用途規(guī)劃確實實現(xiàn)，這兩個東西是不能發(fā)生偏頗的。如果先一個東西發(fā)生了偏頗，大量權(quán)利人的權(quán)利得不到實現(xiàn)，市場經(jīng)濟制度就沒辦法建立。如果后一個問題的不到實現(xiàn)，也就是說誰的地誰可以隨便用，我想同樣是災難性。因此討論土地制度改革的時候，必須首先要明確，要把這兩個問題放在同等的問題上。盡管以前出現(xiàn)了一些偏頗有他內(nèi)在的原因，我想我們應該逐漸的趨于理性，把保證權(quán)益人權(quán)益和實現(xiàn)土地用途管制放在同等的位置上考慮。

　　第二點，非常重要的是，什么是土地的用途感知？土地用途管制剛才已經(jīng)講到，他是依據(jù)土地利用規(guī)劃實行一種行政和法律性管理，也就是說無論是誰的土地都必須按照土地的規(guī)劃利用，這一點是不以土地所有者和權(quán)利人的權(quán)利做轉(zhuǎn)移，是由社會確定，由政府代表社會實行的一項強制性的制度。這個制度我想大家都知道，他是基于土地是有限的則，土地的利用會產(chǎn)生非常強的外部性，基于土地的利用會影響這個國家民族長遠利益，所以才必須有這樣的制度。

　　在以前的討論中我曾經(jīng)接觸到，有人跟我說，你看“用途管制”這個詞就是計劃經(jīng)濟的。我說不能這樣理解，實際上凡是市場經(jīng)濟發(fā)育的更完善的地方，土地的用途管制一定是比我們還要更加嚴格，在任何地方都是這樣。實際上應該講，土地用途管制主要在于兩個方面，一個是確定每一宗土地的用途，它可以用來干什么。另外，對一些特殊的土地，他也規(guī)定誰才能用，這是兩個方面。在現(xiàn)實生活中，大家都能看到，包括國外，實際上我們也在這樣做，但是做的很不夠，很不好。從國外的例子看，大家都知道土地人地關(guān)系問題和我們比較接近的日本，日本只有37萬平方公里的土地，將近1.3億人，應該說人均總的面積比我們還要小，所以他對土地用途管制是非常看重的。但是他是土地所有的國家，是市場經(jīng)濟的國家，即使是這樣，日本的農(nóng)地法，最近一次修改是2009年年底實行第八版農(nóng)地法，他們制定過程中我曾經(jīng)在日本訪問，當時日本農(nóng)水大省，現(xiàn)在的自民黨我跟他們進行過交談，他跟我說第八版農(nóng)地法改變最重要兩個方面，一個是由于日本農(nóng)民嚴重老齡化，導致后繼無人，順應需求逐步放開對公司企業(yè)進入農(nóng)地的限制。2009年日本農(nóng)地法規(guī)定，公司企業(yè)可以到農(nóng)村租賃土地進行經(jīng)營，仍然規(guī)定任何經(jīng)營性公司不能購買農(nóng)地，可以租賃經(jīng)營。但是他對于租賃經(jīng)營農(nóng)地的公司還有一系列非常嚴格的限制，如果違反了這些規(guī)定，租賃合同將被取消，這種公司也將受到法律和經(jīng)濟方面的追究。另一方面，這邊是放，那邊也有嚴的一方面，隨著日本工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的基本完成，他的農(nóng)村土地現(xiàn)在和六十年代初比減少了三分之一以上，所以他對現(xiàn)存的農(nóng)地非常注重，因此他說既要有寬的一面，也要有嚴的一面，加緊對農(nóng)地管理的嚴格。最主要的嚴格地過去日本農(nóng)村如果農(nóng)地用來建設公益性項目，可以不經(jīng)過審批，現(xiàn)在都要進行審批。第二，他說我學習了貴國的法律，在日本的農(nóng)地法引入了刑法的內(nèi)容，這跟我們98年版土地法有相似之處。那個法律規(guī)定，農(nóng)民如果擅自使用自己的農(nóng)地為自己修建住宅，第一，必須責令拆除。第二，要視情況處于三年以下有期徒刑，以及300萬以下日元罰款。如果在規(guī)定時期內(nèi)不能拆除，處罰要加倍，這個在2009年以前日本農(nóng)地法是可以看到，這里對農(nóng)地的利用，以及對誰能進入農(nóng)地領域都有明確的規(guī)定。

　　我們國家的臺灣省過去農(nóng)地法基本上是延續(xù)日本過來的，但是2000年的時候，李登輝對臺灣的農(nóng)地法做了一個重大的改變，日本農(nóng)地法的制定之初，農(nóng)地給農(nóng)業(yè)用，農(nóng)地給農(nóng)民用，農(nóng)村的建設用地農(nóng)民自用，這是三農(nóng)的基本原則。2000年的時候臺灣修訂的農(nóng)村發(fā)展條例，他以前規(guī)定農(nóng)地買賣只能在農(nóng)民之間進行，非農(nóng)民不能購買農(nóng)地，2000年臺灣農(nóng)業(yè)發(fā)展條例規(guī)定，非農(nóng)民可以購買農(nóng)地，你購買了農(nóng)地以后只需用來耕做，不能用來建造住房。因為這個規(guī)定農(nóng)民買地很少，不能很遠一個地方買塊地不能蓋放得，只能種，實際發(fā)生的不多。但是有人鉆了這個空子，買了空地蓋了房，其中非常著名的是前年11月份發(fā)生了臺灣所謂大選中發(fā)生的蘇嘉全豪華農(nóng)舍案。蘇嘉全是民進黨老的骨干，他在2011年所謂臺灣大選過程中爭取要當副總統(tǒng)。在剛開始競選過程中，媒體報道蘇嘉全在農(nóng)村買了農(nóng)地建了豪宅，這個過程非常復雜，一直到最后蘇嘉全親自到電視臺宣告，我作為公眾人物必須模范的執(zhí)行法律法規(guī)。既然大家對這件事情有質(zhì)疑，我確實購買了農(nóng)地建了農(nóng)舍，因此現(xiàn)在我把這塊地連這個房全部無償捐獻給當?shù)貐^(qū)公所，讓他們用作社會福利事業(yè)。最后解決大家知道，地、房都捐了，選也沒有選上。從這個意義上講，我舉人家的例子說明，所謂用途管制，在農(nóng)業(yè)的領域，實際上他為了保障弱勢群體的農(nóng)民，保證農(nóng)業(yè)的弱勢產(chǎn)業(yè)，不僅僅限制了土地的用途，而且也規(guī)定了誰能進入這個領域。臺灣法律現(xiàn)在也非常清楚，農(nóng)地、自然人可以自由買賣，但是司法人，司法人就是經(jīng)營性法人不得購買農(nóng)地，仍然非常清楚。將來我們國家在農(nóng)村建立一套比較完善、完整的農(nóng)村土地的規(guī)劃，以及按這套規(guī)劃進行農(nóng)村土地的管理，我想是非常重要的。三中全會提出三個方面的改革是農(nóng)地中非常細微的部分，需要大量推進，再系統(tǒng)的研究農(nóng)地改革到底建立什么樣規(guī)劃管理和制度。

　　三中全會決定中有兩句話是非常吸引人，也是含金量非常高，大家在研究。第一句話，要使市場成為配置資源的決定性因素，這是三中全會決定在理論觀點上對以前的一個重大創(chuàng)新。第二句話，完善和發(fā)展中國特色的社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，我想這兩句話引入到各個方面都具有重大改革的意義。我自己感覺到，怎么理解市場對配置資源的決定作用，我自己可能提這樣一個問題，至少在土地利用這個領域，至少在農(nóng)地規(guī)劃這個領域，市場不能起決定性作用，只能在用途管制規(guī)劃情況下，確定的范圍內(nèi)，因為土地是分類的，分類清楚不跨界使用，使得每一類土地怎么更好的發(fā)揮它的效益的時候，市場才能起作用。但是市場絕不能起作用，包括城里的土地用于工業(yè)、倉儲用地、商貿(mào)用地，住宅用地，每一類土地有每一類土地的市場記在這個分類清楚市場中充分發(fā)揮市場機制的作用，但是絕不能跨界運行，把批過來工業(yè)用地用在住宅用地上，我想這個市場發(fā)揮作用就錯了。大家現(xiàn)在很清楚，今年上半年整體上全國80多個觀察城市的低價，每平方米算，商貿(mào)用地超過6000元，住宅用地接近5000元一平方厘米，工業(yè)和倉儲才600多元一系列，你要是拿600多元買的地搞6000多元商貿(mào)用地的開發(fā)，顯然竊取國家和公民的資產(chǎn)。我想在土地利用中既要發(fā)揮市場的作用，又要發(fā)揮政府更好的作用，必須要認識到。

　　怎么推進過程治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。就土地來說，我們在相當一段時間內(nèi)已經(jīng)陷入了相當大的混亂，土地的亂局造成了社會上很多的不公現(xiàn)象。對土地治理的混亂局面，實際上表面出，至少在土地管理體系上，以及在土地管理的能力上我們是遠遠不夠的。我想對三中全會決定的學習，既要考慮把它提出來的農(nóng)地改革的三項政策怎么真正落到實處，更要考慮怎么建立一個符合中國特色社會主義市場制度的農(nóng)村土地制度，這才是我們將來要進一步深入研究的。

　　最后，我想很多同志都知道，在三中全會閉幕的那一天，最后一次全體會決定都已經(jīng)通過了以后，習近平總書記做了非常重要的講話，他在這個重要的講話中提到了這樣一些明確的要求，反屬重大的改革政策，都必須由中央統(tǒng)一進行部署，地方不能各行其是，更不要一哄而起。同時他還講到，這一次三中全會決定中的很多改革措施都觸及到了現(xiàn)行的法律，他針對這個情況說，凡屬重大改革都必須與法有據(jù)。因此有的法律要先行進行修改，而有些東西還沒有形成共識或者修改法律條件不具備的情況下，要得到法律的授權(quán)，經(jīng)過法定的程序獲得試點的權(quán)利。我想這是對推動土地制度改革非常重要的指導思想。

　　謝謝大家！

　　戴小京：謝謝錫文主任用這么短的時間，就土地制度改革有關(guān)問題做冷靜、清醒的解讀。下面我們有機會提一個問題

　　提問：土地制度改革和戶籍制度是息息相關(guān)的，現(xiàn)在土地制度改革，您也提到土地的用途應該嚴格控制，這一次改革農(nóng)村在哪兒能看到真正的利益，體現(xiàn)在哪兒？如果用途不變，戶籍制度比較難改，它的價值，同權(quán)同價的提議是怎么實現(xiàn)的？

　　陳錫文：這兩個都是整個改革中比較大的問題，我也只能用很簡練的說法表達一下我自己的看法。我剛才講了土地兩個方面的核心內(nèi)容都必須得到均衡的重視。我剛才講到，社會上為什么會出現(xiàn)更多的關(guān)注土地權(quán)益人的權(quán)益，而一定程度上忽視土地用途管制的現(xiàn)象，這是歷史原因造成的，一定程度上，難聽的話說也是“報應”，我們過去在那方面做的太差，事實上報應我們。現(xiàn)在從制度上講，土地管理存在著必須得到改變的現(xiàn)象，我剛才講了，用途管制重要，因此各國在土地管理中都重視的是你土地利用是不是符合規(guī)劃，這一條應該得到足夠的重視。至于在規(guī)劃利用中的土地是屬于誰的，這其實是一個次要性的問題。這一次提出農(nóng)民集體建設用地，當然在一定條件下，比如經(jīng)營性建設用地入市，這個問題重大意義在哪里，突破了過去凡變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地必須轉(zhuǎn)為國有制的制度，提出了允許在社會使用土地資產(chǎn)可以進入集體產(chǎn)權(quán)制度，主要提出了這個問題，這也對今后土地制度管理改革提出了重大的思路，要把規(guī)劃做好，而且這個規(guī)劃要科學，要得到社會廣泛認同，規(guī)劃中土地屬于誰，這不是管理者更多追究的事，任何人土地按規(guī)劃使用都應該得到認可。從未來情況看，世界各國都有一定的土地通過征收的辦法轉(zhuǎn)變他的用途，征地制度顯然還會有。由于有了集體土地可以直接進入社會利用土地市場，我們征地范圍顯然可以逐步的縮小。正是從這個意義上講，這一個點上的突破，為今后完善土地制度，走向土地管理制度的現(xiàn)代化是非常有重大意義的。

　　很多人也意識到，現(xiàn)在農(nóng)民對征地制度之所以不滿，因為他覺得他的補償太低。按照土地管理法第47條規(guī)定，農(nóng)民土地被征收之后，各項補償合在一起最高不能超過這塊地征收之前三年平均年產(chǎn)出的30倍，這樣的水平所以農(nóng)民不接受。回過頭要討論的是，如果不改變土地的使用權(quán)，讓它直接入市改變用途會影響增值，這個增值部分是不是都給農(nóng)民？我想從世界的經(jīng)驗看也不可能。也必須有一部分用于公用設施，有一部分用于更多其他需要考慮的問題。

　　土地制度非常重要的，尤其是土地利用性質(zhì)改變的時候會產(chǎn)生巨大的利益差，這利益差和用途在哪里？這是今后土地用途需要考慮的。在現(xiàn)實情況下，從中國的國情看，至少有五個群體，或者講五各階層要在利益處理中得到比較好的統(tǒng)籌考慮。第一個，政府，政府要拿到一部分土地增值的收益，給社會更好的利用土地，或者讓土地產(chǎn)生更高的價值，提供服務。比如政府提供基礎設施、公共服務等等。第二個，開發(fā)土地的這些企業(yè)，如果他不能有一定收益，就沒有人開發(fā)土地，你必須保證他有一定投資報酬。第三個，大多數(shù)市民，既不是土地所有者，也不是土地開發(fā)者，更不是土地管理者，但是他要利用這個土地生存和生活，所以他的權(quán)利應當?shù)玫阶鹬亍５谒膫�，貢獻了這些土地的農(nóng)民。為什么還有第五塊，能夠為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化提供土地轉(zhuǎn)用的農(nóng)民，畢竟在全國是極少的一部分，都是在城市周邊一小部分的城鄉(xiāng)農(nóng)民，如此而言，遠離城市的農(nóng)民是不是永遠的不到城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的好處，因此政府土地收益中要有相當一部分遠離城鎮(zhèn)，至少在看得見未來把他的農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地，給他們提供相應基礎設施、公共服務和社會管理，怎么把這五個關(guān)系處理好，這是將來土地制度追求的目標。一下子跟農(nóng)民講清楚，不是土地賣多少錢都是你的收益，要兼顧這四方的利益。

　　第二個，戶籍制度，戶籍制度本來是人口管理的手段，現(xiàn)在由于過去體制原因，戶籍制度上附加了太多別的因素，特別是附加了太多社會福利、社會保障等等。前提條件要具備條件，逐步把它剝離，剝離到城鄉(xiāng)戶籍之間并不存在多大差異，這是技術(shù)性的問題。而真正要解決他的問題，我想給居住在各個方面，無論是在大城市還是小城鎮(zhèn)，或者在農(nóng)村，無論在中心地區(qū)還是邊緣地區(qū)的居民，都能給他提供相近的基本公共服務的背景，人們才不會把戶籍制度看的過重。如果你仍然把所有福利，所有保障都集中在大中城市的戶口上，所有人都要追求這個東西。我們國家從大中城市的發(fā)展趨勢看，人口還會增加，但是你不可能把全國所有的人民都弄到大中城市，因此人口有一個合理的分布，除了產(chǎn)業(yè)有合理的分布，最重要在國土之內(nèi)實行基本公共服務的均等化。