第十一屆“中國改革論壇”于2013年11月16日在北京舉行。上圖為財政部財政科學研究所副所長劉尚希。(圖片來源：新浪財經 梁斌 攝)

　　新浪財經訊 第十一屆“中國改革論壇”于2013年11月16日在北京舉行。上圖為財政部財政科學研究所副所長劉尚希。

　　以下為演講實錄：

　　劉尚希：大家下午好，非常高興來參加這個會，剛才聽了各位領導和專家的講話，很受啟發，我感覺學到了很多東西。三中全會的決定全文已經出來了，這里涉及到財政的問題相當多，社會上反響也非常強烈。對財政方面的問題到底有什么樣的理解，實際上我看還要有一個消化的過程。我不打算全面解讀三中全會中關于財稅的內容，除了一部分專門講了財稅體制的改革，在其他的內容中還多多少少涉及到財稅的問題，財稅的問題提到了非常高的高度。三中全會有一個體會，從整體解決問題，過去是從局部解決問題，過去的局部、某一個方面來解決問題，現在成了整體解決問題，也就是問題導致的。過去的說法是按下葫蘆浮起瓢，再把瓢給按下去，我有時間，來得及。現在是按下一個葫蘆浮起幾個瓢，就來不及了，所以不從整體上解決問題就非常困難。為什么叫全面深化改革？我覺得這實際上是我們現實中的問題，要求我們不得不這么去做，所以改革思路、改革方式的重大調整是變化，我們的改革進入了全新的階段。這個階段的目標和以往也有區別，特別強調國家治理體系、治理能力的現代化，與此相適應的，在財稅方面也是強調要從國家治理的角度來考慮。這次對財政的定位就是定位為國家治理的基礎和重要的支柱，這個定位擺脫了過去傳統的經濟學的思維，因為長期以來對財政的理解就是經濟學的一部分，因為財政學是經濟學、應用學科里頭的，財政是經濟的一部分，一講到財政政策就是經濟政策，所以財政是一個綜合的經濟杠桿，一個經濟的手段。過度的工具化實際上導致了財政不穩定，沒有規劃，法制化嚴重滯后，現在的稅法，真正變成法的只有三個，兩個所得稅，一個車船稅，其他的都是條例。條例實際就是政府手上的一種工具和手段，過去講經濟杠桿，把財政過度工具化是不利于國家治理的，在預算上也是這樣，彈性很大，預算的彈性很大就是誰追著預算誰就往前，導致沒有效率，導致各種腐敗問題。工具化導致國家治理失去了穩固的基礎，很多問題沒法解決。這次跳出了經濟學的局限，把財政提升到作為國家治理的基礎來考慮，在《決定》中講到，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障，在新的歷史時期，對財政的職能定位做了全新的闡述。財政就像一根扁擔，一頭是效率，一頭是工具，肯定是不能一頭沉，如果一頭沉是沒法往前走的，甚至會掉下去。所以財政這根扁擔挑著效率、挑著公平，就要把效率和公平有機結合起來，只有這樣國家的長治久安才有保證，財政的問題提的比較多，也把對財政的認識提高到了前所未有的高度。

　　對財政有了新的定位，不僅有新的定位，強化財政，怎么改，法字當頭，第一個就是講完善立法，從法制的角度來考慮財政的改革。我覺得這是一個重大的突破。如果我們站在這個角度規范財政，我們即使改出來了、調整了，那是行政權利在隨意支配。中央與地方各個部門，都可能把財政當成“唐僧肉”，這樣還是沒有秩序，很多職能的問題、權利的問題、約束的問題，腐敗的問題都是很難解決的，所以這是基礎性的，怎么去改革，強調法制，要有法制的理念，要特別強調調動中央和地方的積極性。這句話是老聲常談，但是這句話里頭我認為有更加深刻的含義，什么叫兩個積極性，為什么不說五個積極性？只說中央和地方兩個積極性，而是從國家治理的角度來解讀，和從政府層級的角度來解讀是不一樣的。從政府層級五級政府，好象是世界上層級最多的，但是要從國家治理的角度來說，我們只有兩級，就是中央與地方。我們現在兩級的治理架構，正像三中全會里面說的司法，司法也是兩級，不是每一級政府都要設立一級法院、檢察院，立法是兩級立法體制，很多監管也是兩級，中央與地方的兩級治理架構越來越成型了，從這個角度來看有什么意義？我們的財政改革要從國家層面來考慮，同時也從地方層面來考慮。地方層面的財政改革和國家層面的財政改革應當是有差異的，地方的治理和國家的治理在性質上是不同的，具體到財政，省以下和省市縣以下的財政關系，和中央與地方的財政關系性質上是不同的，不是一個概念，不能把它等量，不能平等看待，兩級的治理結構我們理出來了我們從縱向角度看的國家治理的主線，我覺得抓住這個主線，這樣才能避免眉毛胡子一把抓，才能避免中央直接管到縣、鄉，要強化地方的轄區的財政責任。我們搞分制稅，強調的是分級吃飯，層級高、權利大吃飯就吃得好，相反的層級低吃飯就吃得差，財政的日子就比較難過。為什么？實際這里就是過度強調了層級的財政，注重本級的收支平衡，而對轄區內的平衡、責任沒有凸顯出來，所以我覺得地方政府的最高一級政府，省一級政府應該要有轄區的責任，市鎮一級也有轄區的責任，縣一級同樣也有轄區的責任，當有這種轄區的責任，轄區權利的差距就大大縮小，轄區內的財政能力均衡就有了一種機制，要不然的話越往下日子越難過，我們的事權一層層委托到地方去做，所以出現了嚴重的事財力和實權的不匹配。

　　我們現在對財政體制的理解，不是從五級政府的角度理解，而是要從國家治理的兩級架構去理解，從國家層面的治理和地方層面的治理角度去理解，財政體制的改革好多方面就好辦了，比如說地方要不要搞治理，國家財政體制實行分稅制毫無疑義，這個必須堅持。地方要不要搞分稅制，我覺得要因地制宜，要考慮各個地方的情況，像浙江從來沒有搞分稅制，但浙江省轄區內財政差距在全國來看是最小的，他做得最好。所以地方搞不搞分稅制與市場經濟是沒有內在關聯的，關鍵是在國家層面，分稅制的框架是1994年分稅制改革奠定的成果，這個成果要鞏固、要堅持。中國這么大，各個地方不一樣，有的3億人口，有的只有幾百萬，怎么能搞一個體制？一個框架、一刀切？財政的眾多職能也不可能是一樣的，要區別對待，只有這樣的話才能有地方特色，才能發揮地方的主動性、積極性、創造性，調動中央和地方的兩個積極性才有可能，所以我感覺這個問題上、認識上要有新的考慮。

　　十八屆三中全會還講到怎么改、改革內容，比如完善預算管理制度，完善稅收制度，還強調健全事權和支出責任相適應的制度，怎么改、改什么，實際上強調了三個制度的建立健全。尤其是事權和支出責任，以前的表述是財政和事權相匹配，這次為什么改成了事權和支出責任相適應呢？更多是從操作的層面來考慮，實際并不矛盾，大家看習總書記講到了財政和事權相匹配。事權和支出責任相匹配，實際是支出責任更加強調的是錢到哪里去，干什么，只有明白了、知道了錢哪里去才能形成支出責任，如果僅僅有財力，不足以形成支出責任。所以財力更加強調的是從何而來，支出責任更加強調的是你到哪里去，所以支出責任就是把事和錢兩者有機結合在一起，如果講到某一屆政府的支出責任時，自然就講到了你這個事和錢的結合，更加有利于財力和事權相匹配。

　　我們怎么去做到？關鍵還要考慮到我們國家的另外一個國情，我們國家事權有一種特殊方式，就是中央決策、地方執行。事權有三個基本要素，一項完整的事權、決策權、支出責任、監督權，是四個基本要素。我們國家事權的要素，中央與地方之間的劃分，中央主要是決策權，執行權很少，執行中央交給地方，事權的履行中央交給地方，支出責任也主要在地方，所以我們在全國財政支出中85%都是體現了地方的支出責任，就是地方花錢，中央本級支出主要在軍隊外交等等方面，維護中央機關的運轉，所以我們這個中央政府是一個非常小的中央政府，只有決策權，就是一個司令部，沒有執行權，這樣導致中央對地方的依賴程度是非常大的。在這個意義上講，從國家資本的角度來說，這是潛在風險的，而且風險相當大。地方要不聽話，導致很多決策沒法去貫徹落實。

　　所以在這種情況下，我考慮要避免事權過多的下沉，應當適度上移，事權的履行有些可以交給中央直接履行，《決定》中已經談到了這個。支出責任相應地也要上移，在這種情況下要減輕地方的支出責任，這樣更有利于財力和事權相匹配。這種事權的發展方式和西方國家是不一樣的，西方國家是誰決策、誰執行、誰掏錢、誰負責，一項事權是完整地交給某一級政府的，所以要充分考慮到我們國家的情況。財政改革數據上還有一個重要的內容，就是基本經濟制度，就是我們的財政改革要立足于基本的經濟制度，基本的經濟制度是講公有制為主體，大量的資源、資產是國家所有，在市場經濟條件下，大量的資源資產是國家所有，你所有的是國家的，國務院為代表，在經濟上要實現的話就是大量的收益，這個收益給了誰？我們現在這個問題實際是沒有解決好。《物權法》55條規定，中央、地方國有企業是各級政府代表國家履行職責，但是大量的公共資源歸誰？所有者是誰？或者界定一下產權，地方政府在土地、礦山、森林等方面有多大的權限，我們這方面沒有規范。在誰的地方就是誰的，這樣會有很多問題。在資源多的地方經濟沒有發展起來，很多人就在抱怨說，我們的資源都給了其他的地方了，我們很窮，你們應當補償。都感覺到資源是一種自然法的觀念，在誰的地方就是誰的，這對國家的穩定是相當不利的，我們到新疆調研時就出現了這種情況，說我們有這么多的石油、天然氣，都拿到內地去了，如果留在新疆我們是什么狀態？但是這些東西是國家所有，不是地方所有。國家是所有者，有沒有和地方確權呢？我們要明確這一方的責任、權限到底是什么，對土地產生的問題實際上就涉及到這個。土地是國家所有，但是都是各級地方政府在自己的地方上隨意處置、隨意賣土地，用行政權力去替代行使財產權利，兩者攪合在一起。洪主任剛才談到了這個問題，財產權利和行政權力攪合在一起，產生腐敗，所有者的權力也不能得到保障，大量的所有權益都流失掉了。為什么我們國家富翁富那么快，時間那么短，大量的公共資源轉化為私人財富，與這個有很大的關系，這個問題與財政也密切相關，所以我們講財政時不能僅僅講財政，就是稅收，公有制這么一個特殊國情的背景下，要充分考慮到公有制在經濟上對財政意味著什么？我覺得這里有大量的公共產權收益，這些公共產權的收益應當全民共享，當然還有集體的。集體的是另一個概念，但是集體的產權改革也是同樣重要，農村土地制度改革也有這個問題。

　　對公有制實現形式的問題并沒有完全解決，命題提出來了，但是問題并沒有解決，這是導致當前分配差距迅速擴大、土地財政問題、農民的問題、城鎮化過程中出現的各種矛盾、征地拆遷的問題等等，這些實際都與公有制，包括集體所有制有關，怎么在市場經濟條件下獲得有效的實現形式，這個問題沒有解決，要怎么解決？三中全會中提到建立現代產權制度，公共產權制度要建立起來之后這個問題才能真正徹底解決。我就講這么多，供參考，不對的地方請大家批評指正。謝謝。