“中國新型城鎮(zhèn)化學(xué)術(shù)論壇暨2013年春季城市建設(shè)論壇”于2013年4月22日在北京召開。上圖為國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所所長張承惠。(圖片來源：新浪財(cái)經(jīng))

　　新浪財(cái)經(jīng)訊 “中國新型城鎮(zhèn)化學(xué)術(shù)論壇暨2013年春季城市建設(shè)論壇”于2013年4月22日在北京召開。上圖為國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所所長張承惠。

　　以下為演講實(shí)錄：

　　張承惠：我想就城鎮(zhèn)化過程中的投融資機(jī)制創(chuàng)新談幾點(diǎn)個(gè)人的看法，不代表國務(wù)院發(fā)展中心的意見。

　　主要談三點(diǎn)看法：第一個(gè)就是未來城鎮(zhèn)化過程中投資對資金的需求；第二個(gè)對現(xiàn)有的金融市場談一點(diǎn)看法；第三個(gè)是怎么來解決未來的投融資機(jī)制創(chuàng)新的問題。

　　我們都知道中國的城鎮(zhèn)化正處在快速推進(jìn)的過程中，現(xiàn)在一般估計(jì)到2020年城鎮(zhèn)化率會從2012年的52%左右上升到60%左右，大概是七八個(gè)百分點(diǎn)的增長。過去我們也知道城鎮(zhèn)化的質(zhì)量是不高的，質(zhì)量不高重要的表現(xiàn)就是我們雖然在城鎮(zhèn)化過程中吸引了大量的農(nóng)業(yè)的人口，但是這些進(jìn)城的農(nóng)民沒有能夠享受到和城市居民一樣的福利和待遇，公共服務(wù)方面應(yīng)該說我們現(xiàn)在現(xiàn)有的政府對外來人口的公共服務(wù)都是嚴(yán)重不足的，因此剛才我們也講了很多新型城鎮(zhèn)化的問題，新型城鎮(zhèn)化就是說在這個(gè)過程中除了要繼續(xù)保持一定力度的基礎(chǔ)設(shè)施投資以外，我們恐怕還要在公共服務(wù)方面補(bǔ)上過去的缺口，這樣的話要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)對進(jìn)城農(nóng)民的全覆蓋以及公共服務(wù)的均等化，我相信所需要的資金量是非常龐大的。

　　對于這個(gè)資金需求現(xiàn)在也有一些測算，比如說發(fā)改委和其他研究機(jī)構(gòu)也有一些測算，有的測算30萬億，有的測算50萬億—60萬億，我們在做研究的時(shí)候也做了一個(gè)測算，剛才侯部長也說了我們的研究成果還沒有公開，所以這個(gè)數(shù)字我想就不說了，但是我們在算的過程中基本上是以三個(gè)結(jié)構(gòu)來測算未來的需求，第一個(gè)就是基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求；第二個(gè)是社會公共服務(wù)的需求，包括農(nóng)民市民化所帶來的養(yǎng)老的需求、低保的需求、醫(yī)療的需求以及教育的需求；第三個(gè)就是對保障房的投資需求；還有一塊就是對過去城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中形成的貸款的付息。

　　我們在測算了資金需求以后，我們還測算了財(cái)政供給的能力，因?yàn)閺膰�際經(jīng)驗(yàn)來看城鎮(zhèn)化過程中最重要的一個(gè)資金來源是財(cái)政的資金，財(cái)政資金應(yīng)該說也是對財(cái)政收入的增速、增量以及財(cái)政收入可以用于城鎮(zhèn)化的支出我們做了一個(gè)測算，還有政府性基金的收入、國有資本經(jīng)營收入等等，基本上把財(cái)政主要收入的渠道都覆蓋了。

　　最終測算的結(jié)論就是我們未來城鎮(zhèn)化過程中肯定是存在著巨大的資金缺口，從財(cái)政現(xiàn)有的能力以及未來的投資需求相比有一個(gè)巨大的資金缺口，而且對于地方政府來說，未來在資金方面的壓力還會加大。

　　為什么這么說呢？在經(jīng)濟(jì)增速放緩和政府收入彈性下降的情況下，我們地方政府收入的增速會呈現(xiàn)一個(gè)趨勢性的下降。

　　國務(wù)院發(fā)展中心在前兩年曾經(jīng)做過一個(gè)研究，在未來的十年里面中國經(jīng)濟(jì)增長的速度已經(jīng)很難再達(dá)到過去三十多年將近兩位數(shù)平均的增速，而且發(fā)展中心預(yù)測到2013年—2020年中國經(jīng)濟(jì)增速平均大概只能達(dá)到7%左右，要論證這個(gè)結(jié)論需要很長的篇幅，我只是把結(jié)論跟大家做一個(gè)交流，而且是比較樂觀的估計(jì)，不出現(xiàn)大的風(fēng)險(xiǎn)的情況下，未來的十年會比過去三十多年年均增速降低3%左右，這是一個(gè)因素。

　　另外一個(gè)因素政府收入彈性在下降，我們知道過去政府的收入比GDP的收入要高的，但是這個(gè)情況已經(jīng)開始出現(xiàn)改變，在2012年政府的收入彈性跌破了1，和GDP的增速相比政府的收入是小于GDP的增速的，而且未來恐怕這也是一個(gè)常態(tài)，也就是說財(cái)政收入恐怕不會像過去那樣大幅度快速的增長，今年前三個(gè)月中央財(cái)政已經(jīng)呈現(xiàn)出一些負(fù)增長的態(tài)勢，地方財(cái)政收入雖然還可以，但是增速也是受到了影響。

　　未來壓力很大的第二個(gè)因素就是受到人口結(jié)構(gòu)的變化和新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)這些因素的影響，中國未來的儲蓄率會下降，因?yàn)槲覀冞^去三十多年的高速增長是依靠了一個(gè)很大的資金來源，就是高儲蓄率，只有高儲蓄才有高投資，未來的十年里面我們判斷儲蓄率會從過去的高速增長開始往下滑，當(dāng)然具體滑到多少沒有做測算，儲蓄率肯定是要下降的。

　　因此在這種情況下我們的結(jié)論就是說資金是存在缺口的，而這個(gè)缺口需要從金融市場上獲得彌補(bǔ)。

　　第二個(gè)我就想講將對金融市場未來的規(guī)模有沒有能力、有沒有可能彌補(bǔ)這個(gè)缺口呢？我們也做了一個(gè)估算，這個(gè)測算應(yīng)該說也是比較簡單的，按照人民幣貸款的增速，按照它在過去的平均增速以及債券市場增長的幅度做一個(gè)測算。

　　首先從銀行信貸角度來看，在2012年中國金融機(jī)構(gòu)貸款余額、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)貸款余額是將近66萬億，過去二十年我們國家貸款的年均增長率是17%左右，應(yīng)該說是一個(gè)非常高的速度。未來一個(gè)是直接融資比重會增加；第二個(gè)就是銀行受到了資本金的約束，還有一些其他的約束，貸款的增速不會像過去增長的那么快，假設(shè)年均增速是呈現(xiàn)一個(gè)逐漸遞減的情況，這樣具體的測算過程這里沒有時(shí)間詳細(xì)介紹了，我們的測算結(jié)果是2013年到2020年這八年中間新增的貸款大約是將近70萬億，就是按我們在17%的平均增速上每年遞減的測算方法，大概是70萬億。這70萬億如果說有10%—15%用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的話，那也就是說從銀行系統(tǒng)我們還可以獲得將近10萬億的信貸，這是新增的部分，不是存量。

　　從資本市場角度來看，2012年債券市場的規(guī)模是26.3萬億，占GDP的比重是50.6%。

　　我們大力發(fā)展資本市場應(yīng)該是中國長期的戰(zhàn)略，而從其他國家情況來比較，很多發(fā)達(dá)國家債券市場的規(guī)模占GDP的比重都是超過100%的，比如說2010年美國是172%，日本是239%，韓國都是114%，我們只有50%，在26多萬億里面?zhèn)�券市場里面又有市政類的債券，包括城投債和中央政府代發(fā)的地方政府債，這一塊余額大概是3萬多億，占債券市場的比重是12%左右。我們假定未來到2020年通過每年債券占GDP比重逐漸的增加，到2020年這個(gè)比重達(dá)到60%—70%左右，應(yīng)該說這還是一個(gè)比較保險(xiǎn)的估計(jì)。但是這種情況下到2020年中國債券市場的規(guī)模將達(dá)到80萬億。

　　再假定市政債的比重占債券市場總規(guī)模的比重是12%，這個(gè)比例不變，這樣的話我們應(yīng)該說會有大概40—50萬億總共新增的資金，我說的前面的80萬億是2020年債券市場的余額，每年新發(fā)的市政債的總量可能到40多萬億，那么這40多萬億再加上將近7—10萬億的銀行貸款，應(yīng)該說覆蓋我們的資金缺口是綽綽有余，我們還沒有考慮到股票上市的問題、還沒有考慮到一些資金的問題、保險(xiǎn)公司資金運(yùn)用的可能性，所以缺口從理論上是可以覆蓋的、可以彌補(bǔ)的。

　　雖然說彌補(bǔ)資金的缺口和未來金融市場的資金供給是能夠覆蓋缺口的，但是并不意味著我們的投融資的體制、機(jī)制就沒有困難了。如果說延續(xù)現(xiàn)有的體制、機(jī)制的話，我個(gè)人認(rèn)為資金供求的雙方是很難匹配的，這里面有幾個(gè)原因：第一個(gè)原因就是現(xiàn)在地方政府融資主要是靠通過融資平臺來從銀行體系融資，地方融資平臺因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)偏大，現(xiàn)在應(yīng)該說是受到銀行監(jiān)管部門嚴(yán)格的控制、嚴(yán)格的限制商業(yè)銀行擴(kuò)大對地方融資平臺的信貸，也就是說地方融資平臺的融資能力在看得見的近期幾年內(nèi)很難迅速擴(kuò)大，因?yàn)殂y監(jiān)會已經(jīng)出臺了463號文件是一個(gè)很嚴(yán)厲的文件，另外銀監(jiān)會最近還在出臺文件，考慮出臺相應(yīng)監(jiān)管的文件。

　　第二個(gè)就是說市政債的問題，現(xiàn)在是一個(gè)很尷尬的東西，真正實(shí)質(zhì)的市政債發(fā)行法律是禁止的，我們是通過城投債這樣一種比較扭曲的方式從債券市場獲得資金。

　　這種發(fā)行方式因?yàn)樵诜�律上存在性質(zhì)的，而且風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制也沒有建立起來，現(xiàn)在城投債的風(fēng)險(xiǎn)在債券市場眾所周知都是最高的，我們也算過城投債平均的發(fā)行利率在7%以上，而用國際的眼光來看，如果一個(gè)債券的利率超過6%和7%，這個(gè)債券的風(fēng)險(xiǎn)是非常大的。

　　第三個(gè)原因就是地方政府的投資沖動和盲目決策的問題沒有解決，因此釀造財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的一些基礎(chǔ)性的因素沒有消除，如果延續(xù)現(xiàn)有的投融資的體制、機(jī)制的話。

　　第四個(gè)原因從國際經(jīng)驗(yàn)上來看，前面的專家也提到、剛才那位企業(yè)家也提到，未來中國拓展融資渠道的一個(gè)方向就是公私合營，就是PPP，通過引入民間資金來建立一個(gè)市場化的建設(shè)管理機(jī)制，這種做法是有利于提高效率和減少政府財(cái)政壓力的，但是現(xiàn)有的投融資體制是一個(gè)什么樣的特點(diǎn)呢？是財(cái)政資金投入為主，而且是政府下屬的企業(yè)直接運(yùn)作的這么一種傳統(tǒng)的城市建設(shè)投融資模式，在這種模式之下恐怕也很難吸引民間資本。

　　從目前的情況來看，在一些地區(qū)融資平臺的融資壓力已經(jīng)是非常大了，我們近期也做過一些調(diào)研，還有一些地方政府顯性和隱性的債務(wù)都在上升，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)乃至傳遞到金融領(lǐng)域的金融風(fēng)險(xiǎn)都在加大。盡管未來的金融市場完全有能力滿足城鎮(zhèn)化過程中所需要的資金，但是在現(xiàn)有的體制、機(jī)制之下，這種滿足是很難轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的一種行動的。目前金融體系銀行、貨幣和信貸都是非常寬的，為什么實(shí)體經(jīng)濟(jì)進(jìn)不去？很多資金就在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部自我循環(huán)，未來如果說我們現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化投融資體制、機(jī)制不進(jìn)行改革的話，弄不好資金還是進(jìn)入不到我們的體系中去。

　　我想說的第三個(gè)問題就是怎么辦？就是解決未來中國城鎮(zhèn)化過程中所需要的大量的資金問題怎么辦？這里面有幾點(diǎn)不成熟的想法，第一個(gè)我還是非常的主張?jiān)谝恍┙?jīng)營性的、盡管帶有公益性質(zhì)的投資領(lǐng)域，還是要進(jìn)一步地放開對市場準(zhǔn)入的管制，在經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域其實(shí)政府完全可以通過和民間資本合作的方式來建設(shè)項(xiàng)目和提供服務(wù)，這已經(jīng)被國際經(jīng)驗(yàn)所證明的。要做到這一點(diǎn)，我想要解決好兩個(gè)問題：第一個(gè)問題就是說要改變過去政府的傳統(tǒng)思維，因?yàn)檎�府往往喜歡自己來做事情，我記得在4萬億刺激經(jīng)濟(jì)措施出臺之后，我就聽到有民營企業(yè)反映說我們原來已經(jīng)跟地方政府簽好了BOT項(xiàng)目的協(xié)議，就是幫助地方政府建設(shè)一些環(huán)保的設(shè)施，但是4萬億出來之后，地方政府有錢了，馬上地方政府毀約了，說我們自己干了，這也是一種傳統(tǒng)的思維，就是它喜歡自己來做，這個(gè)傳統(tǒng)的思維我想還是要調(diào)整。

　　長期以來中國在很多領(lǐng)域其實(shí)是存在著比較嚴(yán)格的管制、限制的，比如說民營的醫(yī)院，全科醫(yī)院基本上是沒有開放的，專科醫(yī)院有一些開放，還有高等教育、還有金融，另外有一些具有自然壟斷性質(zhì)的行業(yè)，或者說一些資助產(chǎn)業(yè)應(yīng)該說都在限制民間資本進(jìn)入。今后這一塊我覺得是完全可以放開的，特別是在城市的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)該讓民營資本和國有企業(yè)共同競爭。比如說像醫(yī)療、保健、教育、體育、金融等等領(lǐng)域，還有像城市的供水、供氣、垃圾處理、污水處理這樣一些共用的事業(yè)是完全可以吸引民間資本來投入的。

　　這里面需要注意的一個(gè)問題的關(guān)鍵是什么？關(guān)鍵恐怕還得遵循資本運(yùn)作的規(guī)律，就是說民間資本應(yīng)該說本質(zhì)還是以盈利為目的的，我們作為政府來說一個(gè)重要的職責(zé)就是要創(chuàng)造公開、透明的、公平競爭的環(huán)境，當(dāng)然是平等的，無論是民營企業(yè)還是國有企業(yè)，都能為未來的投資產(chǎn)生一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，這個(gè)預(yù)期對于企業(yè)家是最重要的，很多企業(yè)家都說我不怕你政策的壓力有多大，但是最怕的是政策多變，來回變政策我就不好辦了，沒有預(yù)期了，我想這是要注意的，就是說在放開投資領(lǐng)域里面要注意的第一個(gè)問題。

　　在放開投資領(lǐng)域里面要注意的第二個(gè)問題就是政府恐怕要建立起一個(gè)新的城市建設(shè)管理的模式，政府在盡可能少的直接進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的時(shí)候，同時(shí)要擔(dān)負(fù)起市場監(jiān)管、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益以及維護(hù)公平競爭的責(zé)任，這個(gè)責(zé)任政府無可推辭。

　　剛才說到的很多領(lǐng)域其實(shí)很多都是涉及到公眾利益的，也是為什么過去政府不愿意開放的一個(gè)原因，既然涉及到公眾利益，我們就要對公眾的利益進(jìn)行保護(hù)，因此需要對民間資本的投資和運(yùn)營強(qiáng)化監(jiān)督管理。

　　這里面特別要避免因?yàn)檎�府的失職而出現(xiàn)監(jiān)管不到位、建設(shè)項(xiàng)目政府不高，損害享受服務(wù)消費(fèi)者的利益，避免出現(xiàn)這些問題，這是第一個(gè)要做的事。

　　第二個(gè)要做的事我認(rèn)為要改革現(xiàn)有的投資管理的方式，我們現(xiàn)在傳統(tǒng)的投資管理的方式還是延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的方式，雖然發(fā)改委在審批項(xiàng)目改成審核、核準(zhǔn)了，但實(shí)質(zhì)是一樣的，實(shí)際上還是審批，我們的審批、核準(zhǔn)應(yīng)該說都是本質(zhì)沒有改變，它的核心是什么呢？是重點(diǎn)控制項(xiàng)目的規(guī)模、控制項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，就是我今年批多少新開工的項(xiàng)目，對投資有多少拉動。

　　但未來從中央政府到地方政府，我想投資管理的方式恐怕要從重點(diǎn)控制項(xiàng)目轉(zhuǎn)為重點(diǎn)控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)然中央政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也要控制，也就是說我認(rèn)為應(yīng)該放開對投資項(xiàng)目的審批，這個(gè)審批權(quán)當(dāng)然有一些公眾利益，比如說環(huán)境、排放、還有安全等要求，這些是應(yīng)該把握的，但是項(xiàng)目不應(yīng)該再由政府批了，這個(gè)項(xiàng)目應(yīng)該是由投資者自己來決策、自己來投資，但是對于地方政府來說，你如果為了建設(shè)項(xiàng)目過度的負(fù)債，那不允許，從控制重點(diǎn)，從項(xiàng)目轉(zhuǎn)為債務(wù)管理。

　　這里面也有很多的事情要做，比如說地方政府的考核制度，過去是GDP論英雄，現(xiàn)在實(shí)際上還是GDP論英雄，把環(huán)境指標(biāo)、財(cái)政穩(wěn)健性指標(biāo)加入到考核體系中去。

　　第二個(gè)是要建立一些約束地方政府過度負(fù)債的機(jī)制，這個(gè)機(jī)制都是有章可循的，是有辦法的。

　　第三個(gè)要建立科學(xué)的投資決策機(jī)制，我們現(xiàn)在的五年計(jì)劃一定是五年，很多發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)是什么？他做滾動式的計(jì)劃，年度進(jìn)行調(diào)整，我們滾動的調(diào)整計(jì)劃的方面做得應(yīng)該是很差的。

　　第三點(diǎn)我認(rèn)為需要加快財(cái)稅體制改革和中央以及地方政府的財(cái)稅關(guān)系的調(diào)整，現(xiàn)在我們到地方調(diào)研，很多地方都反映財(cái)權(quán)和事權(quán)是嚴(yán)重的失衡，很多事情都要地方政府來做，但是沒有錢，錢的大頭都被中央政府收走了，這個(gè)改革是一個(gè)大課題，我想樓部長上任之后首先一個(gè)就是營改增，再一個(gè)就是財(cái)稅體制改革。

　　我想改革真要做方案一定是非常復(fù)雜的工作，但是方向是沒有錯的，第一個(gè)是要使地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)相對等，你讓地方政府干多少事，你得給他配相應(yīng)的財(cái)權(quán)；第二個(gè)是要為地方政府增加可持續(xù)的、穩(wěn)定的財(cái)源，比如說現(xiàn)在想征房產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅本質(zhì)上是財(cái)產(chǎn)稅的一種，財(cái)產(chǎn)稅應(yīng)該是一種穩(wěn)定的、可持續(xù)的稅源。第三個(gè)就是要壓縮合并種類繁多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，我們到地方調(diào)研，地方說一件事情上面七八個(gè)部門下面轉(zhuǎn)移支付的錢，而且規(guī)矩和章程都不一樣，叫地方政府往往無所適從，而且打醬油的錢一定不能打醋，現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付的做法恐怕也要調(diào)整。

　　還有一點(diǎn)我想跟金融關(guān)系更加密切的就是要金融產(chǎn)品創(chuàng)新，這一點(diǎn)也是有非常大的創(chuàng)新的空間。

　　金融創(chuàng)新有幾條需要講一講，第一個(gè)就是說我認(rèn)為需要建立規(guī)范、靈活、透明和標(biāo)準(zhǔn)的信貸二級流動市場，這里面重要的一條就是資產(chǎn)證券化，資產(chǎn)證券化這個(gè)問題又是很大，會說得很長，我只是提一點(diǎn)，點(diǎn)到為止。

　　第二點(diǎn)金融創(chuàng)新，金融創(chuàng)新在融資工具和融資方式方面其實(shí)有很多文章是可以做的，也有很多可以借鑒的工作，比如說房地產(chǎn)的投資信托基金也呼吁了很多年了，近期也有可能會取得一些突破。

　　另外地方政府其實(shí)在實(shí)踐中已經(jīng)摸索出很多辦法了，由于時(shí)間的管理我今天就不一一向各位介紹，但是這里面創(chuàng)新的空間是非常大的，但是核心是政府有關(guān)部門需要轉(zhuǎn)變觀念，過去是怎么做呢？包攬一切，只要政府能做的事情就由政府來做，要把這個(gè)理念轉(zhuǎn)到只要市場能做的事情一定交給市場去做，政府只做它應(yīng)該做的事情，交給市場做的事情政府不能一放了之，應(yīng)該真正履行起市場監(jiān)督的職能來。

　　由于時(shí)間關(guān)系我就說這些，謝謝各位！