鄭秉文：改革卡到了事業單位上面
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“中國經濟50人論壇2013年年會”于2013年2月17日舉行。上圖為中國社會科學院拉丁美洲研究所所長鄭秉文。(圖片來源：新浪財經 梁斌 攝)
新浪財經訊 “中國經濟50人論壇2013年年會”于2013年2月17日舉行。上圖為中國社會科學院拉丁美洲研究所所長鄭秉文。
以下為演講實錄：
鄭秉文：謝謝論壇邀請我來匯報一下關于社會保障改革的情況，根據這個題目，我主要想講未來十年社會保障的改革重點和改革路徑，講這么六個問題。
一是過去十年取得的偉大成就，二是過去十年存在的基本問題，三是未來五年可選的改革重點，四是未來五年主要的改革路徑，五是未來十年改革的基本思路，六是2013年改革的三個政策建議。
第一，過去十年取得的偉大成就。那么關于社會保障制度過去取得的成就呢，在學界看法也不太一致。我們可以來做一個基本總結，第一、基本上是完成了初級階段的社會保障制度的立法，立法非常密集。第二、制度實現了全覆蓋，在理論上實現了全覆蓋。第三農民工保障制度終于沒有被獨立出來，成為另外一個碎片，我覺得這是過去十年的成就。第四個就是我們覆蓋面與十年之前相比翻了幾番，五險合在一起達到了15.3億人次，而在十年之前才三億人次，這是第四。第五我們的社保基金總體上看，規模也是翻了幾番，由十年以前的兩千多億，到現在是三萬多億。總體上看，這是我們過去取得的實實在在的成就。那么它的意義是非常巨大的，比如說它配合國企改革，建立了現代企業制度。我們之所以有現在的國企，離不開社保制度。第二、成功抵御了金融危機，首次把社保制度作為一個社會政策，來作為經濟發展周期的一個工具。第三、對拉動內需，轉變發展方式，做了一些應有的貢獻。
過去十年存在的問題也不少，說起來也是觸目驚心，所以最后的總結應該用這么一句話，就是成就舉世矚目，問題也十分嚴重。存在的問題主要有四個方面，比如說重當期支付，輕長期制度建設，重融資補貼，輕投資保值增值，重國家干預，輕發揮市場作用，重私人部門，輕機關事業單位，這是這么四個方面。我稍微展開一下，第一個方面，比如說我們在過去十年里面有九年上調養老金，每年12月國務院常務會都開這么一個會，上調10%，覆蓋面擴大，下達任務，必須得完成，這看的都是當期的一些進展。但是我們長期的制度建設卻被極大的忽視了，這里可以舉這么幾個例子。比如說我們既然每年都能夠建立由國務院常務會議的形式來上調10%的制度，可是我們卻沒有建立一個正常的待遇調節機制。再比如過去十年是做實個人賬戶的十年，但是卻依然沒有任何進展，反而出現尷尬的局面，何去何從，拖而不決，不利于制度健康發展，未來老齡化的隱性債務問題與制度承受能力，再比如我們制度存在著極大的問題，可是我們也沒有解決。比如說我們的費率，我們是最高的前十個國家之一，可是如果要這么算，我們現在是50%，贍養率是32%，這樣一算我們替代率本來應該90%，可是我們僅僅是50%，這就出了一個極大的問題，你除非把這么多錢余下來作為余額，進入你的基金儲備，可是卻沒有這樣。我們基金儲備從繳費收入來看，又基本是零，從2011年的數據來，甚至還虧40億，比如表面看2011年我們當期結余1341億，我們制度沒有吸引力，道德風險非常嚴峻。我舉個例子，新農保沒有人交400、500、300，絕大部分交一百，有些交兩百，大家對制度沒有信心。
第二重融資補貼，輕投資保值增值，我們補貼從98年24億到2011年的2272億，從占GDP的0.03%到0.42%，極大的提高了。到現在是13000億的補貼，那么我們余額，201年正好是1.95萬億，一大部分是來自于財政補貼，可是我們兩萬億的余額我們還是放在銀行里，很多年低于CPI。
第三重國家干預，輕發揮市場作用。我們三條腿的板凳現在只有一條腿好用，第二條腿企業年金是瘸腿，才三千多億。第三條腿商業養老保險也是發展不起來，大家都靠第一條腿，比如第二條腿替代率才不到1%，你看看其他國家，愛爾蘭第二條腿替代率大于第一條腿，美國也是稍微大于第一條腿，英國也是稍微大于第一條腿，我們離這些國家差距太大了。再比如說我們企業年金占GDP的比重太少了，0.6%，而在澳大利亞相當于GDP的100%多，荷蘭是139%，所有的國家都是年金占GDPD比重遠遠大于養老金，中國是相反的。還有第二條腿的參與率太低，中國企業參與率僅為1%，這里說了這么多企業年金，是因為企業年金是市場，基本養老保險是國家，也就是過去的十年是國家的十年。
第四重私人部門，輕機關事業單位改革。事業單位五省市試點改革是08年2月29號國務院常務會議決定的，三月份，2月29號開的會，3月份發的十號文，到現在五年了，五年了這改革還是處于分類改革階段，估計當時文出錯了，出的文是社會保障制度改革，可是這五年做的是分類改革。說先分類改革，后進行社保制度改革。那么事業單位改革一直不動，公務員的這個改革就更遙不可及了，這是第二個方面，四個方面的問題。
第三未來五年可選擇改革重點。針對存在的四個問題，未來五年的改革重點是這樣幾個方面吧，這是十八大報告里提出來的，增強公平性，適應流動性，保障可持續性，增強公平性，這個我就不細說了，我只是說什么呢？我們最大的目前不公平問題在于哪呢？在于事業單位的問題，我們現在事業單位如果不改革，可以說全民的這種憤怒和情緒導致社會保障制度任何改革都不可能。去年四個改革都達標了，一個是養老保險基金投資體制改革，搞了一年，最后網絡意見大，打掉了，再一個是退休年齡沒想改，人社部就是一說，在網絡上，板磚拍得滿天飛，誰也不敢提了。第三個隱性債務問題，誰都不敢算隱性債務問題了。第四個是事業單位的改革，大家都不敢說，一說那所有的網絡上的語言，那就說先改事業單位，就沒法改，所有的改革都卡到這兒了，實際跟政策沒有關系，所以它是一個標志，是平等的一個標志，只要它不平等，別的都免談，這就是網絡語言，所以這個語言沖擊力是非常大的，對決策層沖擊力是非常大的。
第二個是流動性，這個可能寫文件的人沒有注意，實際就是便攜性，人是流動性，制度不能流動性，制度應該便攜性，能夠帶走，制度的便攜性才對。我們便攜性存在三個方面的問題，一個是財政分灶吃飯，導致地域割據，第二是制度碎片化，第三沒有數據庫，這就是我們流動性比較差。盡管我們2009年12月我們下達了一個文件，養老保險在制度內不同地區不同省份轉移的時候可以接續，但是也是困難極大，得打白條，一個月之內才能接續，規定一個月。現在正在征求意見的是三個保險制度之間的接續，在征求意見，但是也是非常困難的，因為它不是一個內生性的功能。
第三保證可持續性，可持續性是社保第一命題，是健康的社保制度的本質要求。可是我們看一看，2011年有14個省份當期收不抵支，河北是赤字一個億，到黑龍江赤字是182個億，全國合在一起是767個億，這就是我們當期的狀況，是不可持續的狀況。那么收不抵支的省份從2002年的29個下降到2011年的14個省份，但是總量在增加，從400多億增加到將近八百多億，這就形成了巨大浪費，對收不抵支的省份必須形成轉移支付，轉移支付沉淀下來，投資沒有效率，形成一個巨大的怪現象。
第四個部分未來五年主要的改革路徑。針對這些情況，提出這么一個改革的路徑，第一事業單位公務員的改革應該啟動，增強公平性。現在大家都看舊制度和大革命，我也看了一遍，在托克維爾認為現代化道路有三個模式，有英國模式，有法國模式，有美國模式，實際社保制度也是這樣，社保制度也是這樣一個由碎片化到大一統制度這樣三個模式。大家知道社保制度最開始的路易十四、十五、十六他們那個時候是行業保險，后來國家給招安以后就變成了碎片化的制度，在二戰的時候英國改革成功了，法國改革沒有成功，所以英國是什么呢？英國是先碎片后整合的這樣一個成功的案例。法國就沒有改革成功，由于種種原因，美國1935年一起步就建立起了一個大一統的制度，就一個制度，慢慢讓它擴展，到1984年全國都加入了，聯邦政府也都加入進來，所有的州也都加入進來。我們現在的初始條件是美國的條件，可是我們發展趨勢是法國的趨勢，由于中國的文化，我們現在的初始狀態，制度初始狀態情況我們很法國式，所以要實現美國那種模式很難。我們事業單位改革充分說明了這一點，這我就不說了吧。我覺得事業單位早改早好，越晚越不可能改。
第二行政人員成本應該列入基金成本，擴大社保隊伍。這是一個慣例，比如美國繳費的2%是用于它全國的社保經辦機構的，我們中國是15萬人，15萬人是列在地方財政里邊，結果是資金不足，我們社保制度，財政投入加大了，可是我們公共服務的水平并沒有提高。所以我們的隊伍嚴重缺人，第一線的社保經辦隊伍，各種各樣身份的人，有的分三種，有的分四種，雇了很多臨時工，如果要列入基金成本里面，我們可以擴大隊伍，規范跟國際接軌，可以制定一個人均負荷系數，負荷比。
第三個改革就是調整各項制度參數，提高財務科持續性。調整提高退休年齡的參數，這是一個可行的方案，三個大參數，只有這個參數是可行的，費率不可能下降，只有贍養率，可是影響贍養率最大的一個小系數就是退休時間的長短。我們看看這張圖我們就知道了，中國的老齡化在幾大洲里邊僅次于歐洲，到2050年是3億60歲以上的老人，這就不說了。你看看2012年，這是退休的年齡，這些國家的退休年齡，括弧里邊是女性，這我就不細說了。這是一個國際機構編制的可持續的指數，中國僅在印度下面，希臘的上面，中國僅次于印度。滿數是10，逼近十是最需要改革的，逼近零是最不需要改革的，最不需要改革的是澳大利亞，最需要改革的第一中國，第二印度，第三希臘，我們中國跟希臘是同等的。我們可持續性狀況是非常差的。
第四應該引入市場因素，大力發展第二制度和第三制度。
第五個問題是未來十年的改革路徑，第一我們要提高統籌層次，91年國務院規定，要提高統籌層次，由目前的市縣級過渡到省級，可是現在23年過去了，我們現在還是市縣級，只有幾個省市實現了統籌，北京、上海、陜西省等，這我就不說了，來不及了。提高統籌層次意義十分重大，我們目前很多制度弊病，比如便攜性的問題，比如區域失衡的問題，都來自于統籌層次太低。比如說財政補貼力度越來越大，規模越來越大也都來自于統籌層次太低，所以統籌層次必須得提高。
第二關于統賬結合制度的再改革，這也是我今天想說的一個重要的問題，我個人認為中國的統賬結合這個制度走到頭了。過去十年我們沒有正視這個問題，我們還在做實賬戶，可是十年后的今天，我個人認為應該正視這個問題了，城鎮基本養老保險制度是基本制度，這個制度不健康，導致其他的制度沒法正常運轉。這個基本制度目前存在極大的問題，這個問題就是統賬結合帶來的困境，我們看到這張圖這個表我們就知道了，我們的記賬，2006年是一萬億，我們做實多少呢？2007年是700億，到了2011年才2703億，我們實在是做不起，做不實，如果完全靠財政轉移支付，是不可能的一件事情，我斷定是不可能的一件事情。如何對待它，如何看待它，如何對它定位，這是非常關鍵的一個事情。我個人主張我們應該順勢把它改成NBC，改成名義賬戶制，我在08年做了一個測算，測算到2070年效果是非常好的。NBC在中國是適合的，是可以應對老齡問題的，NBC的實質是你的待遇水平和你的老齡化和你的壽命預期掛鉤，這是本質問題。
2013年有三個政策建議，第一盡快進行社會保險基金投資體制改革，提高制度公信力。為什么2013年呢？因為新政府成立以后可以做了。這個問題之前之所以停滯，是專業問題大眾化，技術問題倫理化的典型表現，我覺得這是很專業的一個問題，可是網上討論這個問題簡直就是沒法看，所以對最高領導層的決策形成了巨大的壓力，這我就不展開了。
第二我建議國家有關部門盡快做一個官方的隱性債務的測算，也就是說頂層設計。我們民間的學者自己算，不滿意，老百姓板磚，政府也在板磚，那么學者為什么要這么做呢？
第三個建議在全國建立一個電子平臺。是電子網絡平臺，這樣可以提高實現全國統籌水平這樣一個基數，我們現在沒有這樣做，我們的金保工程是地方性的，所有的地方政府在投入，都是市縣級在投入，我們在建立全國網絡的時候，要砸破現有的網絡，這就是我的看法，請大家批評指正。謝謝大家！