莫干山傳真第7期

　　中青年改革開放論壇(莫干山會議)組委會      2012年9月18日

　　在進一步推進土地制度和戶籍制度改革基礎上確保城市化健康發展

　　【摘要】2012年9月16日下午和17號上午，中青年改革開放論壇(莫干山會議)組織了兩場“城市化與土地制度改革”專題討論。北京燕京華僑大學校長華生、國務院發展研究中心信息中心主任高世楫等20多名專家學者，就土地流轉與戶籍改革、財稅金融體制改革、公共服務體系完善，以及強化發揮規劃的調控和監管能力等主題，展開了深入討論。

　　改革開放以來，由于工業化的推動，我國城市化水平逐年提高，至2011年城市化率達到51.27%。目前正處于工業化的后中期、城市化的前中期，城市化加速發展，經濟社會結構逐漸轉型。城鎮化與土地非農化需求的不相匹配，現行城鄉二元戶籍和社會保障體系，難以在制度上給進城農民以必要的生存保障。以上土地問題、戶籍問題，都與城市化相關。在加快推進新一輪改革的關鍵時刻，有必要對與城市化有關的體制機制問題進行提前謀劃和前瞻設計。

　　一、 完善土地制度，促進土地流轉與戶籍改革的平滑過渡

　　華生指出，城鄉“二元”分割的政策體系和管理體制與戶籍制度的雙重影響，造成鄉村人口向城市轉化的同時，鄉村用地卻未能相應程度地向城市用地轉化，即形成了“人地分離”、“人走地留”的現象。

　　華生認為，在主張對集體所有土地進行確權強化和尊重農民家庭的土地私有財產權這兩種觀點之間并無大的分別，都是為了保障進城農民擁有土地的權利。但是，在城市化轉型時期面臨的真正問題，與其說是土地所有權的形式，不如說是土地開發權的歸屬和分配。農地非農用即農地開發(實際上也包括城市居民用地再開發)的財產權利歸屬問題，應當成為當前完善土地制度的關鍵。

　　華生提出，在將土地所有權和開發權分離之后，倘若進城農民及其家屬希望離開農村、釋放流轉農地，那么需要設計一條戶籍與城鎮建設用地捆綁的路徑，即人口在城鄉之間的轉移要充分與其在城鄉所占有土地掛鉤。也就是說，在省域范圍內，將安置農轉非的戶籍人口數量作為國土部門向下分解建設用地指標的重要依據。

　　美銀美林證券大中華區首席經濟學家陸挺認為，如果能夠把宅基地轉換成相應的自由產權，能夠復耕，城市不僅能夠提供戶籍，更能提供保險等方面的社會福利。當一個農民把他的宅基地放棄成為耕地的時候，城市可以更快的速度擴張，拿到的指標就會更加迅速�，F在中國畢竟有18億畝耕地紅線，城市擴張速度必定會受到限制的。大城市的戶籍改革可實行類似美國的綠卡制度，這是一個比較可操作性的方案。比如交了五六年稅收就可以拿到綠卡，拿到綠卡再等幾年逐步轉成當地戶籍人口。

　　復旦(微博)大學教授范劍勇認為，用贖買手段來推動戶籍制度改革是一個辦法。推動城市化，本身就是安置人口融入城市，融入城市也就是解決子女教育和安置住房。要根據每一次人口普查數據，來分配下五年的土地指標，或者廉租房的建設資金跟地方配套。

　　二、 完善公共服務體制，推進財稅投融資等配套改革

　　浙江大學公共管理學院副教授汪暉認為，中國當前城市化發展階段的主要矛盾表現為：人口城市化與空間城市化的不匹配；區域競賽模式下的城市化與工業化扭曲，以及低價、過度供給工業用地下的土地財政與土地金融問題。這三方面的矛盾加之現有戶籍制度的制約，導致絕大多數農民工在城市中的住房、公共服務和子女教育等一系列權利未能得到均等化保障，無法在城市中定居下來。

　　汪暉指出，要從根本上保證進城務工的農村戶籍者享有與城市戶籍居民均等化的公共服務，有三點政策建議：第一，要從根本上轉變地方政府職能，圍繞財政體制改革，推動以常住人口為目標的公共服務體制的不斷完善，實現人口完全城市化過程中的公共財政體系建設和服務型政府建設，推進各級地方政府財政預算及其執行情況的透明化；第二，要以土地制度帶動戶籍—財政體制聯動改革，通過城郊農村集體建設用地逐步入市、在城中村改造過程中建設出租房集中區，以及改革創新政府金融和財政手段為農民工提供保障性住房等方式，實現城市化過程中的住房、教育融資；第三，要改變當前以地方政府融資平臺為主體，以土地儲備作為抵押支持、以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，構建以市政債券市場為基礎的多元化的地方政府公共資本融資模式。目前要推行上述改革，可能會因地方政府的存量債務和未來融資問題等方面的壓力而遭其反對。因此，中央政府還應給地方政府給予稅收政策優惠等鼓勵政策。

　　華東師范大學王希巖博士提出建議：在賦予使用者以永久土地使用權的同時，對房產和地產在持有環節設定差別稅率，分別課稅，在物業稅這一統一的稅種之下，分設房產稅與地價稅兩大科目。

　　三、 加強規劃的監管作用，完善城市治理和管理的統籌調控模式

　　汪暉認為，在“城中村”、“城郊村”改造中，創造性地通過“市地重劃”規劃限制、“區段征收”基礎設施配套建設，將這些地段改造成具有良好生活環境的出租房集中區，這樣就可以在政府不用投入額外資源建設廉租房的情況下，通過市場機制解決外來流動人口住房問題。這樣不僅解決了城中村和城郊村的基礎設施改造問題，讓城中村民愿意讓度部分土地給國有，也可兼顧失地農民利益，并通過配套財稅體制改革為城市化過程中的外來人口子女教育融資創造了條件，最終推動了戶籍改革。在未來公租房體系建設中，可考慮將保險等金融資產與公租房體系融資相結合。直接發放公租房債券，只要能控制好公租房的“成本-租金比”，就可以吸引保險資產對公租房屋建設進行直接投資。

　　華生認為規劃區范圍內，農民對土地實施開發權或者以集體為代表、由農民之間協商對土地進行開發時，城市規劃的作用都顯得十分微不足道。同時，城鎮化過程中要加強城市群的規劃建設及其在全國中長期社會經濟規劃中的明確強化，特別要將投資計劃方案與規劃緊密結合。

　　高世楫認為，建立城鄉統一的規劃體系，建立城市總體規劃與經濟社會發展規劃、區域規劃、土地利用規劃、主體功能區規劃等相關規劃的銜接和協調機制。城市管理最高執行部門要加強城市規劃、建設、管理的能力和水平，注意在城市化過程中建立適當的約束和激勵機制，監管和控制城市化發展的風險。中國未來城市規劃布局要充分考慮人口聚集和生產活動聚集在空間上的一致性，沿海、沿河城市群在未來有要培育競爭力，小城鎮模式走不通。從區域發展來看，經濟分布和人口分布要高度相關，相關性達到80%-90%的時候，才會出現區域之間的協調發展。從這個角度來講，未來中國跨區的人口流動將是歷史的必然。對未來人口流動的管理問題，決策層要高度重視，對于戶籍問題、城市的公共服務問題要有一個長期的制度安排。解決城市化問題，需要把時間、空間拉大一點，從二十年、三十年的區間來考慮，從全國行政范圍內統籌考慮。