“全球經濟變局下的中國西部戰略”國際論壇于2012年6月27日在西安舉行。上圖為牛津大學教授克里斯汀·王。(圖片來源：新浪財經 梁斌 攝)

　　新浪財經訊 “全球經濟變局下的中國西部戰略”國際論壇于2012年6月27日在西安舉行。上圖為牛津大學教授克里斯汀·王。

　　以下為演講實錄：

　　克里斯汀·王：我現在講的是21世紀城市問題，大家都知道中國的城市化近年來進程非常快，而且是逐年加速，中國改革開放一開始就開始城市化，這個圖可以看的比較明顯，近三十年來，藍色是總人口十年中的增加量，可以看到80年到90年中國總人口增加1.56億，城市的人口增加了1.1億，90年代城市人口的增量已經超過全國的總人口增量，十年內城市人口增加1.57億。過去十年，從2000年到2010年，總人口增加2.1億，所以可以說在這三十年來，從80年以來中國城鎮人口增加5個億，這個數目是很驚人的，甚至在中國來講這也是很大的數字。而且我們可以看幾個城市的例子，上海是全國最大的城市，上海過去十年當中人口增加44%，2000年人口普查，當時上海人口1600萬，到2010年普查發現上海人口已經增加到2300萬，增加了700萬人口，北京市08年到2010年每年增加50萬人口，都是很驚人的數目。城市化對公共財政帶來的巨大的挑戰，如何為基礎設施和公共服務籌集資金以滿足城鎮人口，比如供水、供電、道路交通等等一系列問題都需要解決。

　　城市仍然是茁壯的成長，你們可以看全國的城市數目都是逐年增加的，而且我們都知道在每一個城市基礎設施領域的投資，都是大量大幅度的增加，對機場、碼頭、鐵路、公路網、地鐵、城市中心、現代化等等投資都是迅速的增加。而且市政服務水平都是日益的改善。過去三十年來中國城市化是如何籌資的呢，我們看其他國家，城市財政融資都是通過稅收和轉移支付，用戶付費和綜合手段來籌資的，中國城市既有相同，也有不同之處，稅收和轉移支付方面，我們知道過去三十年內遠遠無法滿足城市的需求，而且根據現在的預算法，地方政府不允許舉債，在其他國家一般的城市對公共設施的投資一般都是通過舉債的方式來做的，但是中國的預算法是控制地方政府不能舉債。

　　用戶付費既沒有充分利用，又被濫用，這個概念大家都很熟悉的，因為很多往往應該收費的服務，比如用水、供電等等，污水處理都是應該用戶付費，因為你用多用少應該你自己付費用，但是在中國來講，到目前為止用水方面的付費還是不能充分的提供足夠的資金，不能回收所有的成本。而且往往收費的水平跟公共服務供給和成本是沒有太大關系。大家都知道在改革中，中國經濟發展很主要樂觀特點是引用重視財政體制，甚至所有的重視體制之外的很多渠道都運用了，尤其是為基礎設施投資融資方面，中國城市化的速度那么快，當然基礎設施投資是極其重要的，要是沒有往這方面投那么多資金的話，剛才上面講，中國投資量可能過大，但是我們可以說，在城市化快速進展的時候，要是沒有足夠的對基礎設施投資，中國城市化就不能得到足夠的支持，而且也可以說中國的整個經濟發展都沒有以前的投資量，也是很難維持的。城市公共設施投資主要的來源大家都知道，近年來是通過土地出讓金和地方融資平臺借債做的投資。

　　我們看看歷史，首先第一家地方投資公司是上海市城投總公司，1992年建立的，上海市當時為了發展浦東，他們為了做一些比較大規模的市政工程就建立了這個公司，左手邊是一系列資金來源，是市政府給他們撥的一些財政性的資金，比如一直是傳統的城市建設、預算分配、城市建設維護費、公共設施收費、房租、房地產開發公司減免稅，開發公司要給城投公司要投一部分。最大的是商業銀行借貸，去銀行借款。他們的任務是公共物品的提供，特別是城市基礎設施，供水供電、道路公用設施、電網等等，做這樣的一些市政工程。但是為了讓他們可以加強還債能力，就讓他們也可以做一些盈利的項目，非公共物品，房地產開發和其他的產業等等。這樣的公司是一個企業，它的財務是跟城市的財政是完全分離的，是公司性經營的。

　　通過上海的這個城投公司，對市政投資方面的融資增加的很快，在上海這個成功的經驗下，地方的融資平臺模式就逐漸向其他城市延伸和演變，在延伸其中也有一些演變，得到了國開行的大力支持，國開行是借債最大的銀行。沿海城市成功經驗基礎上，先從上海市到其他沿海大城市，然后逐步的往內地的中等城市延伸，在成功經驗下，足夠的平臺與市政府的邊界越來越模糊，地方政府越來越多出面的擔保貸款，而且銀行貸款也放松了，以前是一個一個項目的來批，后來覺得可以直接跟市政府或者省政府簽署長期性的經濟發展協議，比如我看了一個廣東省的協議，是從05年的9月份開始的，提供一千億人民幣，為期十年讓廣東省自己去處理這筆款，去投資，向大規模的一些市政工程和其他的一些基礎設施投資。

　　而且逐步的使用土地為抵押品，用土地的未來收益來做抵押，當時從90年代初期，一直到2008年之前，城投公司，或者地方融資平臺一直沒有得到地方政府重視，也沒有受到正式批準，所以一般來講地方政府都是悄悄的去做，沒有正式的公布他們的一些成績。但是在擴大內需，促進經濟平穩較快增長的這個刺激政策下，08年底中央政府第一次有一個文出現，就提倡所有有條件的地方都應該建立地方融資平臺，而且銀行業要支持這個平臺公司的建立，文件一出平臺公司就上的很快，很多新的都出來了，然后在09年2010年他們就產生三萬億元的新增貸款，借款借的很快，借的很多，到09年中期，國家銀監會首先開始注意這個平臺公司借債，他們借得那么快，這個錢用在什么方面，是誰來借等等，然后幾個月后央行也開始注意這件事，財政部也開始注意，但是中央的幾個部門都發現沒有人有他們的信息，所以在中央很缺乏融資平臺的信息。那個時候才發現多年來地方政府的借款方式，大家都知道在進行，但是沒有讓他們申報，也沒有一個監管部門，所以他們不需要每年填報來做一些填表報告的方式，所以全國可以說09年是沒有地方融資平臺這個信息的。當然大家都知道最后是國家審計署授權給他們審計這個地方平臺，然后2011年6月底他們出了一個報告，所以我們現在才知道全國的地方政府總貸款現在估計達到10到14萬億，占2010年GDP的45%，也相當于地方政府本年的預算本級收入的345個百分點。

　　這說明什么呢，在過去30年中國城市化，我們再來看看這個問題是如何融資的，城市化這個歷史性的變遷是由分散的代理機構，也就是說中央政府不管，讓市級政府，他們各自來籌資和決策，就是你們能做什么你們就去做什么，這一變遷既沒有國家框架為前提，又沒有國家的監管與支持，也可以說融資策略是機會主義，哪里可以找到錢就到哪里去，不管不顧資金的來源，也沒有一個自上而下的一些監管，就是從國家的這個角度來看，這種分散的做法有利于啟動中國城市化和經濟增長，剛才已經說過了，要是沒有這樣一些融資平臺，就沒有現在的中國城市那么漂亮，我不知道西安市是怎么做的，但是西安現在的發展其實應該是有一大部分，是有融資平臺的貢獻，分散的做法推動了城市創新和本地資源，但是這些方法也產生了不良后果，第一對土地依賴是高風險和不可持續，第二創造了市政府的軟預算約束，第三引起了宏觀調控的一些問題，第四創造了一個兩層社會，對土地的依賴，現在國內很多論文都講過了，我今天就不講了。

　　市政府預算約束軟化是什么意思呢，因為預算內的本級收入是遠遠不夠用，所以每個地方政府都伸手到體制外去做一些東西，那個預算外的一些收費，現在改名叫政府性基金，也是一些收費方面，還有土地收入，地方融資平臺資金，后來94年代后期開始建立的社保基金，來解決社會保障問題等等。都是由征收部門自己控制，財政部門只是預算內這一塊，所以預算是碎片化，被不同機構和部門管理，財政部管只是管稅收收入一部分。

　　分權化的籌資模式創造了雙層社會，對城市需求增長很快的時候，特別是80年代、90年代，財政的錢很缺乏，每一個城市政府都是盡量壓縮要供應的服務對象，戶籍制度給他們一個很容易，很好用的杠桿，因為可以用這個戶籍人口為限制，服務對象只限制于戶籍人口，流動進來的流動人口，新來的新市民都被排除在外，從80年代開始一直維持到90年代，目前還是這樣一個制度，經過30年的城市化發展，到2010年人口普查發現，現在全國的城市人口，他們算城市常住人口，把戶籍的和非戶籍在城市已經超過六年時間都叫常住人口，現在非戶籍常住人口已經占全國城市人口的三分之一，在上海市他們已經占到差不多40%，這就說明現在中國的城市里頭的人口是分兩種，有戶籍的就所有的公共服務都可以享受，非戶籍的對不起很多的公共服務能排除的都排除，是很大社會問題。

　　我們監測城市財政這方面，提供一個鳥瞰圖，未來十年中中國面臨的一些挑戰，從計劃經濟向市場經濟的過度是不平衡和不完整的。過去三十年改革使用很多修修補補的措施，現在很多補丁已經失去了效用，展望未來建立一個可持續的，以人為本和公平的社會和城市財政系統，將需要一個重大的根本性的整體改革。

　　我就講到這，謝謝。