由復(fù)旦大學(xué)主辦、韓國高等教育財(cái)團(tuán)贊助的“上海論壇”2012年5月26日-28日在上海召開。圖為華東師范大學(xué)教授吳瑞君演講。

　　由復(fù)旦(微博)大學(xué)主辦、韓國高等教育財(cái)團(tuán)贊助的“上海論壇”2012年5月26日-28日在上海召開。主題為：經(jīng)濟(jì)全球化與亞洲的選擇——未來十年的戰(zhàn)略。新浪財(cái)經(jīng)圖文直播本次會(huì)議。圖為華東師范大學(xué)教授吳瑞君演講。

　　吳瑞君：大家下午好！非常高興有這個(gè)機(jī)會(huì)在上海論壇與大家一起討論上海的人口問題，今天我要演講的主題是關(guān)于上海人口的空間移動(dòng)跟地方政府公共服務(wù)的關(guān)系問題。

　　上海作為一個(gè)國際化的大都市，也是一個(gè)人口高度集聚的城市，但是2010年人口普查，2301萬的常住人口還是超出了大多數(shù)人的意外，2000年到2010年10年當(dāng)中，上海的常住人口增加了661萬，人口的增長對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了非常大的影響。從公共服務(wù)的角度來講，我們認(rèn)為不完全體現(xiàn)在人口的變化對(duì)公共服務(wù)資源的壓力，同樣體現(xiàn)在區(qū)位人口空間移動(dòng)導(dǎo)致人口分布和再分布引發(fā)的資源配置問題，所以今天我非常高興跟大家分享一下上海人口空間移動(dòng)與公共服務(wù)資源配置的協(xié)同研究。

　　過去10年當(dāng)中，上海人口空間分布與再分布的特征。第一個(gè)特征大家可以從第一張圖看到，上海人口密度分為四個(gè)解體下降的態(tài)勢(shì)，最衷心的地方就是上海的核心城區(qū)，是人口密度最高的地方，我們稱為第一個(gè)階梯，人口密度基本上在2.4萬到3.6萬人/平方公里，第二個(gè)階梯是核心城區(qū)的外圍，平均人口密度為1.8～2.4萬人，第三級(jí)階梯是上海的近郊，包括中心區(qū)的邊緣區(qū)，人口密度在0.32～1.8萬人，第四個(gè)階梯是剩下區(qū)域，平均人口密度在3200人。基本是趨于均衡的，顏色深的就是人口密度增加比較多的地區(qū)，也就是剛剛我講的近郊和遠(yuǎn)郊的一部分地區(qū)，因?yàn)橥鈦砣丝诘拇罅繉?dǎo)入，導(dǎo)致人口密度的增加，從而也使上海整體的人口密度有所均衡。

　　第二個(gè)空間分布的特征就是上海的人口郊遷化的速度加快。表現(xiàn)在地域上就是區(qū)域之間的分離是比較明顯的，這是2000年的上海人口分布圖，這是2010年的，這是兩次普查期間的人口規(guī)模增減情況。從這個(gè)角度可以明顯地看出上海人口是從中心城區(qū)向郊區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。

　　第三個(gè)特點(diǎn)，常住人口郊遷化是隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移同步進(jìn)行的，上海90年代就進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，主要是向西部和南部轉(zhuǎn)移，表現(xiàn)為人口的分布就是大量的人口(尤其是外來人口)主要是向西部和南部地區(qū)集聚。人口空間分離還有一個(gè)很重要的特點(diǎn)，就是上海的戶籍人口人戶分離，大家可以看到兩張圖，左邊的這張圖是跨區(qū)的區(qū)縣人戶分離，右邊這個(gè)圖是跨街道人戶分離的圖，中心城區(qū)或者上海比較內(nèi)環(huán)、中環(huán)的地區(qū)人戶分離的數(shù)量是最多的，而且我們還發(fā)現(xiàn)跨區(qū)縣人戶分離多的地區(qū)，跨街道人戶分離的也是比較多的，這是表現(xiàn)出的基本一致的地方。

　　第五個(gè)特征是外來人口的遷移變動(dòng)，從規(guī)模上來講，大家看左邊的圖，上海的十八個(gè)區(qū)外來人口的比重都有增加，從數(shù)量上來講，中心城區(qū)增加的比較少，郊區(qū)增加比較多，從增長來講，西部地區(qū)主要是第二產(chǎn)業(yè)的分布地區(qū)，它的增速就比較高，東部地區(qū)相對(duì)就比較低。那么我們從境外人口來講，因?yàn)榈诹�次普查也�?duì)境外人口進(jìn)行了普查，上海有28萬，是全國最多的，分布也呈現(xiàn)出區(qū)位分離的特征。上海的境外人口主要分布在浦東新區(qū)、閔行區(qū)、徐匯區(qū)和長寧區(qū)，就是藍(lán)色比較深的地區(qū)是境外人口聚集比較多的地區(qū)。從文化程度來看，上海的常住人口六普比五普有顯著的提升，受教育程度比較高的人群是在中心城區(qū)和郊區(qū)新興的產(chǎn)業(yè)，這跟上海的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略分布是不完全一致的。根據(jù)上海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的分布，郊區(qū)分布是比較多的，但是居住主要還是在中心城區(qū)。

　　按照年齡結(jié)構(gòu)來看，發(fā)現(xiàn)不同年齡居住人口呈現(xiàn)了分化。上面這張圖是0～14歲的少兒人口分布，主要是分布在上海的內(nèi)環(huán)線和郊區(qū)環(huán)線之間，就是上海分為內(nèi)環(huán)線、中環(huán)線、外環(huán)線和郊區(qū)環(huán)線，0～14歲主要是在內(nèi)環(huán)線和郊區(qū)環(huán)線，房地產(chǎn)市場(chǎng)化以后，年輕人買房子開始是中環(huán)，后來是外環(huán)，后來出生的孩子基本上是0～14歲之間，這部分人口主要是分布在這個(gè)區(qū)域。勞動(dòng)年齡人口，主要是集中在外環(huán)和郊區(qū)環(huán)線之間，就是中心城區(qū)為核心的中部，集聚度比較高，西部地區(qū)相對(duì)稀疏一些。60歲以上的老年人口主要是集中在中心城區(qū)和遠(yuǎn)郊，這是地域分布，中心城區(qū)是老年人口集聚密度比較高的地區(qū)，但是遠(yuǎn)郊地區(qū)，奉賢、青浦、崇明也是密度比較高的地區(qū)。

　　我把義務(wù)教育階段的人口，按照學(xué)齡前兒童、小學(xué)學(xué)齡人口、初中進(jìn)行了空間的分析，學(xué)齡前兒童和義務(wù)教育的學(xué)齡人口具有一個(gè)鮮明的空間分布的特征，是一個(gè)封閉式的帶狀分布，而這個(gè)帶狀分布又存在一個(gè)比較高的密集點(diǎn)，就是某些區(qū)域相對(duì)集中比較高，這對(duì)教育資源的配置帶來了比較大的影響，這是關(guān)于人口的空間分布和再分布的特征。

　　對(duì)未來的發(fā)展趨勢(shì)，我們做了一個(gè)預(yù)測(cè)，對(duì)2011年到2020年，我們預(yù)測(cè)2020年上海的常住人口根據(jù)高中低三個(gè)不同的方案，最低的方案是2500萬，高方案可能要到2800萬，主要是大量人口導(dǎo)入，上海的增長已經(jīng)負(fù)增長了。在這種情況下，空間分布主要會(huì)呈現(xiàn)以下的趨勢(shì)，一個(gè)是人口郊區(qū)化進(jìn)一步加快，中心城區(qū)的人口密度會(huì)繼續(xù)下降，第二個(gè)是常住人口因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移要進(jìn)一步向西部和南部地區(qū)集聚，上海因?yàn)槭�二五時(shí)期提出來加快郊區(qū)新城的發(fā)展戰(zhàn)略，所以有七大新城成為郊區(qū)的新城，這些地區(qū)將成為未來外來人口主要導(dǎo)入的一個(gè)區(qū)域，還有就是中心城區(qū)的老年人口密度會(huì)進(jìn)一步下降，可能會(huì)隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移向中環(huán)、外環(huán)、郊區(qū)環(huán)線轉(zhuǎn)移。空間的布局會(huì)受到大型保障房建設(shè)影響，因?yàn)樯虾５谋Ｕ戏拷ㄔO(shè)有兩個(gè)原則，一個(gè)是以上海的鄰近為原則，還有一個(gè)原則是集中建設(shè)，都是非常大的規(guī)模，一個(gè)小區(qū)甚至超過10萬人，大型保障房社區(qū)的建設(shè)會(huì)對(duì)上海的空間人口分布產(chǎn)生非常大的影響。

　　從公共服務(wù)資源配置的關(guān)系來看，一個(gè)是教育，還有一個(gè)是衛(wèi)生、養(yǎng)老，以及公共體育和公共文化這幾個(gè)資源來看，人口的移動(dòng)和教育資源的配置呈現(xiàn)了這樣幾個(gè)特征：現(xiàn)在我們處在第四次出生高峰，所以整體來看，所有的地區(qū)學(xué)齡教育資源的缺口都比較大。第二個(gè)，因?yàn)槌鞘谢�和郊區(qū)化的一個(gè)疊加效應(yīng)，導(dǎo)致郊區(qū)，特別是近郊地區(qū)義務(wù)教育資源的短缺非常嚴(yán)重。第三個(gè)，我們前面也分析了，人口居住出現(xiàn)了分化，但是上海的教育資源是按照人口總量來配置的，就是說每一萬人設(shè)置一所幼兒園，2.5萬人設(shè)置一所小學(xué)，5萬人設(shè)置一所中學(xué)，這樣的一個(gè)資源配置模式，導(dǎo)致了在人口空間分離的背景下，使得資源的配置和人口分布不相協(xié)調(diào)。還有就是外來人口大量導(dǎo)入，隨遷子女?dāng)?shù)量增加，外來人口聚居的地區(qū)，前面提到的浦東、閔行，戶籍人口都已經(jīng)少于這個(gè)戶籍人口，出現(xiàn)了倒掛的現(xiàn)象，所以這些地區(qū)教育資源的配置壓力很大。

　　還有優(yōu)質(zhì)教育資源，我們認(rèn)為它對(duì)人口空間移動(dòng)的影響有兩個(gè)方面，為什么大量高文化程度的人在中心城區(qū)，他不愿意搬？其中一個(gè)很重要的原因，就是因?yàn)槲覀兊膬?yōu)質(zhì)醫(yī)療、衛(wèi)生、教育資源都集中在中心城區(qū)，所以這對(duì)人口的分布有一個(gè)影響的作用。盡管這幾年上海也在郊區(qū)建了一些重點(diǎn)中學(xué)的分校，但是因?yàn)閹熧Y力量達(dá)不到原來學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)，所以群眾的認(rèn)可度不大，所以還是愿意居住在中心城區(qū)，也是導(dǎo)致人戶分離很重要的原因。

　　從醫(yī)療衛(wèi)生的原因來看，我這張圖給出的是上海三級(jí)甲等醫(yī)院的分布圖，上海幾乎所有的優(yōu)質(zhì)三甲資源都是分布在中心城區(qū)，對(duì)人口移動(dòng)的影響，包括老年人口都不愿意搬離中心城區(qū)。從醫(yī)療的等級(jí)來看，大家都喜歡到三級(jí)醫(yī)院去看病，造成優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源比較擁擠，二級(jí)醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心資源出現(xiàn)了閑置的現(xiàn)象。從文化體育設(shè)施的配置也是這樣，郊區(qū)人口快速集聚，原來的資源配置比較差，所以導(dǎo)致這些資源比較稀缺，難以滿足群眾的需求，還有一個(gè)就是剛剛我們看到境外人口主要集中分布在四個(gè)區(qū)，這些區(qū)域高層次的，能夠滿足境外人口需求的這些公共文化體育設(shè)施配置比較少。最后一個(gè)就是我們看養(yǎng)老資源配置，上海民政部門推行的是9073，有一半的區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位設(shè)置沒有達(dá)標(biāo)，這些區(qū)就是中心城區(qū)，土地資源比較稀缺。從養(yǎng)老資源的使用情況來看，一方面我們的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位非常短缺，但同時(shí)我們有很多的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位控制率很高，上海近郊地區(qū)我們調(diào)查，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的利用率都在65%左右，這就是我們?nèi)丝诳臻g的分布不協(xié)調(diào)。

　　上海空間移動(dòng)對(duì)公共服務(wù)的影響不僅體現(xiàn)在資源配置的有效性，也體現(xiàn)在數(shù)量和質(zhì)量的問題。人口過分集中在一個(gè)地區(qū)，就會(huì)導(dǎo)致人口集聚區(qū)的公共服務(wù)資源有效供給不足，同時(shí)人口結(jié)構(gòu)的變化和居住的分化，導(dǎo)致了原有的公共服務(wù)資源配置的失衡。還有就是人戶分離的現(xiàn)象加劇，增加了教育、公共、文化、體育這些資源配置的難度。靜安區(qū)作為中心城區(qū)來講，它是戶在人不在的情況很多，就是戶籍在，人不在，教育部門每年會(huì)來算學(xué)生人數(shù)的時(shí)候，不需要搞抽樣調(diào)查，就是看看戶籍在，人不在有多少，有多少人回來上學(xué)，這是一個(gè)非常大的問題。

　　第二個(gè)是人口空間移動(dòng)與公共服務(wù)的關(guān)系是雙向的。人口空間移動(dòng)要求公共資源的同步配置，同時(shí)公共服務(wù)資源供給與配置也對(duì)人口空間分布有引導(dǎo)的作用，優(yōu)質(zhì)資源的地方大家愿意去居住，愿意去買房子，上海的學(xué)區(qū)房盡管房子很破很舊，但是有很多人愿意買。

　　第三個(gè)是社會(huì)公共服務(wù)規(guī)劃與人口規(guī)劃尚未合一，現(xiàn)在資源配置的規(guī)劃實(shí)施和調(diào)整對(duì)人口結(jié)構(gòu)與空間變動(dòng)的重視不足。我們到很多地方去調(diào)研，人口做規(guī)劃的時(shí)候，有一個(gè)人口總量的規(guī)劃，但是這個(gè)地區(qū)住的是什么人？是老年人為主，還是青少年為主，很多的規(guī)劃當(dāng)中都沒有涉及到，在人口居住分化的今天，這樣的人口規(guī)劃對(duì)人口的公共資源配置是非常不利的。

　　第四個(gè)是我們現(xiàn)在要對(duì)公共資源進(jìn)行整合，實(shí)際上存在一些體制和機(jī)制上的瓶頸。致使人口空間變動(dòng)與公共資源間難以做到協(xié)同發(fā)展。

　　一是社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)采用市、區(qū)財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)，也就是說每個(gè)地方都有學(xué)校、養(yǎng)老院、公共體育文化設(shè)施，造成全面開花，它跟我們居住人口的結(jié)構(gòu)，不是很緊密。

　　二是現(xiàn)在很多的資源都是按照人口總量來配置的，在居住分化的今天，這是資源配置不均衡很重要的原因。

　　三是現(xiàn)在的社會(huì)公共資源是由每一個(gè)相關(guān)的政府部門所掌控的，這樣一種分散化管理體制是導(dǎo)致社會(huì)公共資源管理效率不高的重要原因。

　　簡(jiǎn)單講一下人口空間分布與公共資源配置協(xié)同的思路與對(duì)策。

　　第一，推動(dòng)多規(guī)合一，著力發(fā)揮人口規(guī)劃在公共服務(wù)規(guī)劃及資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

　　特別是提到實(shí)施區(qū)域重大項(xiàng)目以前，特別是社會(huì)保障房以前，應(yīng)該對(duì)可能造成的人口變動(dòng)，以及對(duì)公共服務(wù)的影響進(jìn)行評(píng)估，然后及時(shí)調(diào)整公共服務(wù)規(guī)劃。

　　第二，創(chuàng)新公共服務(wù)體制機(jī)制，促進(jìn)公共服務(wù)的平衡發(fā)展。

　　特別是要改革和完善市、區(qū)公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付的機(jī)制。

　　首先我們要借鑒德國的經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)橫向轉(zhuǎn)移支付制度，人口導(dǎo)入過去往往是近郊地區(qū)，我們一個(gè)導(dǎo)入和導(dǎo)出區(qū)之間有一個(gè)補(bǔ)貼的機(jī)制，市級(jí)財(cái)政要向人口導(dǎo)入?yún)^(qū)進(jìn)行傾斜。

　　二是改革目前以公共服務(wù)發(fā)展指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)、考核與評(píng)價(jià)體系，建立以常住人口為基準(zhǔn)的公共服務(wù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。

　　最后一個(gè)就是構(gòu)建區(qū)域之間、地域內(nèi)部“資源整合、互利共贏”，同一地區(qū)不同單位的資源利用機(jī)制，提高現(xiàn)有的公共服務(wù)效率，還有一個(gè)就是在推進(jìn)的過程當(dāng)中一定要注意效果和效率，謝謝大家！