由發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心聯(lián)合商務(wù)部中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心、聯(lián)合國(guó)(微博)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署駐華代表處、上海市發(fā)展和改革委員會(huì)和上海市寶山區(qū)人民政府舉辦“2012中國(guó)城鎮(zhèn)化高層國(guó)際論壇”于2012年3月25日在上海召開(kāi)。圖為中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民演講。

　　楊偉民：非常高興能夠再次參加在美蘭湖舉辦的城鎮(zhèn)化論壇，這次論壇的主題定位在城鎮(zhèn)化和可持續(xù)發(fā)展，這個(gè)主題十分鮮明，對(duì)中國(guó)的針對(duì)性特別強(qiáng)，很有意義。我今天發(fā)言的題目是根據(jù)我個(gè)人研究的一些成果，做一個(gè)發(fā)言，只是個(gè)人意見(jiàn)，我的題目是“控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，構(gòu)建兩橫三縱的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，實(shí)現(xiàn)城市化與可持續(xù)發(fā)展的雙贏”。

　　大家知道城市是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移成城市人口的過(guò)程，同時(shí)也是農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)的一個(gè)過(guò)程。當(dāng)然過(guò)去大家注重比較多的是農(nóng)地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，但是實(shí)際上根據(jù)55個(gè)大城市搖桿衛(wèi)星的解析，當(dāng)然耕地是主要的部分，但是林地、水面、草地這些生態(tài)用地，也在城市化用地的擴(kuò)展面當(dāng)中大概占10%以上，所以城市化進(jìn)程既是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過(guò)程，同時(shí)也是生態(tài)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過(guò)程。

　　這樣城市化提高當(dāng)然必然是相應(yīng)的城市農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地會(huì)減少，在一定程度上可能會(huì)削弱可持續(xù)發(fā)展能力。因?yàn)榇蠹艺f(shuō)到可持續(xù)發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展不是空洞的，必須以綠色的生態(tài)空間，必須以綠色的農(nóng)業(yè)空間為地區(qū)，如果一個(gè)地區(qū)都變成水泥地當(dāng)然談不上可持續(xù)發(fā)展的能力了。所以我覺(jué)得實(shí)現(xiàn)城市化與可持續(xù)發(fā)展的雙贏三個(gè)方面是最重要的。

　　第一是實(shí)現(xiàn)城市化與可持續(xù)發(fā)展的雙贏，必須要控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。開(kāi)發(fā)強(qiáng)度是指一個(gè)區(qū)域當(dāng)中城市建設(shè)的空間，所有建設(shè)空間占整個(gè)空間的比重，當(dāng)然包括城市建成區(qū)、獨(dú)立的工礦區(qū)、交通用地，如果用形象化的語(yǔ)言來(lái)說(shuō)，就是水泥的比例占多少。

　　開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和城市化水平是密切相關(guān)的，在2000年我國(guó)城市化水平是36%，城市空間的面積是6萬(wàn)平方公里，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度是3.2%。到2008年我國(guó)城市化水平提高到49.9%，城市空間擴(kuò)大到了8.7萬(wàn)平方公里，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度就提高到了3.6%。

　　從總的來(lái)看3.6%，我國(guó)總體開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，實(shí)際上應(yīng)該說(shuō)不是太高。但是如果從我們國(guó)家的基本國(guó)情來(lái)看，這個(gè)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)不低了。德國(guó)的全國(guó)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度是13%，荷蘭是12%，日本是8.3%。

　　但是從我國(guó)的國(guó)情來(lái)看，第一我國(guó)山地多、平原少，大概60%左右的空間是山地和高原。適宜工業(yè)化和城市化開(kāi)發(fā)的面積是180萬(wàn)平方公里，這是請(qǐng)中科院一些專家做的評(píng)估結(jié)果。如果扣掉必須保護(hù)的耕地和已有的建設(shè)空間，今后還可以或者說(shuō)今后適宜城鎮(zhèn)化和工業(yè)化開(kāi)發(fā)的面積還有27萬(wàn)平方公里，不到全國(guó)陸地國(guó)土總面積的3%。

　　第二個(gè)我國(guó)平原非常少，我國(guó)人均平原面積只有800多平方公里，當(dāng)然盆地當(dāng)中有一部分是可以視同于平原，沒(méi)有算這個(gè)面積，只有四川盆地可以說(shuō)有這個(gè)功效的，其他的盆地沒(méi)有這個(gè)功效。美國(guó)是1.25萬(wàn)平方公里。整個(gè)歐洲平均來(lái)看是8400平方米，至少是我們國(guó)家的10倍以上。

　　土地中度脆弱以上占陸地國(guó)土面積的55%，其中極度脆弱的占5.7%，重度脆弱的占19.8%，接近20%，所以從這三個(gè)基本國(guó)情來(lái)看，我國(guó)3.6%的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)不低了，這是從全國(guó)來(lái)看。

　　從個(gè)別的主要城市化地區(qū)來(lái)看，則開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)很高，比如說(shuō)所在的上海總面積近7000千平方公里，現(xiàn)在的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)達(dá)到了36.5%，如果扣除崇明、長(zhǎng)興、橫沙這三個(gè)島，大概可以開(kāi)發(fā)強(qiáng)度是50%，已經(jīng)很高了。北京是11.6萬(wàn)平方公里，如果扣除山區(qū)，北京的平原面積也就是6000平方公里左右，北京的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度也接近48%。

　　比較國(guó)際上大城市，比如倫敦是23.7%，日本的平均開(kāi)發(fā)強(qiáng)度是15%，東京的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度最高也只有29.4%。如果比較更小的城市空間，比如說(shuō)香港、深圳、東莞大體上處于同一個(gè)空間尺度的城市，上海的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度目前是21%左右，深圳、東莞則分別達(dá)到了46.9%和42.3%。

　　開(kāi)發(fā)強(qiáng)度高，說(shuō)明在一定空間集聚的經(jīng)濟(jì)和人口的規(guī)模多，但是應(yīng)該也看到從另外一個(gè)方面來(lái)看，意味著生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間相對(duì)在減少，意味著提供農(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的能力在減弱。

　　大家知道墨西哥城曾經(jīng)是污染最嚴(yán)重的城市，我記得過(guò)去說(shuō)過(guò)好像是全世界十大之一，經(jīng)過(guò)20年的治理現(xiàn)在有所減輕，就是大面積的進(jìn)行植樹(shù)造林，現(xiàn)在墨西哥城的森林面積已經(jīng)達(dá)到1600平方公里，基本上和城市建成區(qū)的面積是差不多的。

　　所以我們要有節(jié)制的進(jìn)行用地開(kāi)發(fā)，不能把寶貴的耕地、綠色空間都變成水泥地，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，保持必要的綠色和生態(tài)空間，這些才能夠說(shuō)，我們提高或者說(shuō)保持可持續(xù)發(fā)展能力。

　　第二個(gè)實(shí)現(xiàn)城市化與可持續(xù)發(fā)展的雙贏，比較調(diào)整空間結(jié)構(gòu)。空間結(jié)構(gòu)是指一個(gè)區(qū)域結(jié)構(gòu)當(dāng)中農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間等不同類型的空間在國(guó)土資源開(kāi)發(fā)中的反映，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)在空間上的一個(gè)載體。

　　目前的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)很高，或者說(shuō)已經(jīng)不低，也就是說(shuō)從總量上來(lái)看，我們國(guó)家目前的建成區(qū)，現(xiàn)在城市成區(qū)是3.6萬(wàn)平方公里，縣城的建成鎮(zhèn)是1.65萬(wàn)平方公里，獨(dú)立的工礦區(qū)是4.4萬(wàn)平方公里，農(nóng)村居民點(diǎn)是16.5萬(wàn)平方公里，當(dāng)然還有各級(jí)各類的開(kāi)發(fā)區(qū)，僅僅國(guó)家和省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)面積1.5萬(wàn)平方公里，所以從剛才我說(shuō)的數(shù)加在一起總量來(lái)看，已經(jīng)不小。

　　我們有一個(gè)基本的概念一平方公里要有一萬(wàn)人，但問(wèn)題是我們的空間結(jié)構(gòu)不合理、空間利用效率不高，所以在今后發(fā)展當(dāng)中，必須要把調(diào)整空間結(jié)構(gòu)作為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的一個(gè)重要內(nèi)容。

　　我們過(guò)去大概從90年代中期以來(lái)，引入了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的概念，作為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要內(nèi)容，現(xiàn)在大家很清楚的在調(diào)整一二三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)。但是現(xiàn)在來(lái)看應(yīng)該把空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)，要一樣來(lái)看待。

　　我認(rèn)為空間結(jié)構(gòu)調(diào)整主要的方向應(yīng)該是有序的拓展必要的生活空間，當(dāng)然主要是城市的居住空間，保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，這個(gè)必須要保持18億畝的耕地，要嚴(yán)守。

　　擴(kuò)大綠色空間，現(xiàn)在主要的問(wèn)題是綠色空間太小，特別是存水的綠色空間搞的太小，越來(lái)越少。我一直認(rèn)為中國(guó)缺水，其中一個(gè)重要原因是我們?nèi)藶榈陌蜒b水的盆搞的太小了，而且越來(lái)越小，因?yàn)樯�林是裝水的，草原也是裝水的，地下也是裝水的等等，當(dāng)然湖泊，大家看得見(jiàn)的都是裝水的盆，但是我們現(xiàn)在把裝水的盆弄的越來(lái)越小，必然要缺水。

　　城市空間當(dāng)中要嚴(yán)格控制城市總面積的擴(kuò)張，特別是特大城市的面積，要嚴(yán)格的控制。在“十二五”規(guī)劃建議中，中央也已經(jīng)明確要控制特大城市的邊界。

　　整體來(lái)講，還是要擴(kuò)大城市的居住空間、公共設(shè)施和綠色空間。同時(shí)要按照農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度，逐步、適度的減少農(nóng)業(yè)的生活空間，這個(gè)主要是農(nóng)村居民生活點(diǎn)，大概占16.5萬(wàn)平方公里，這個(gè)數(shù)量是比較大的，但是這個(gè)也不能盲目去做，要和整個(gè)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，特別是農(nóng)民工市民化、農(nóng)業(yè)人口真正融入社會(huì)的進(jìn)程要緊密結(jié)合在一起，把農(nóng)民趕上樓，趕到城，這樣也不對(duì)。

　　我國(guó)的獨(dú)立工礦區(qū)有4.4萬(wàn)平方公里，城市建成區(qū)當(dāng)中還有8500平方米的用地，還有接近一萬(wàn)平方公里的全國(guó)和省級(jí)以上的開(kāi)發(fā)區(qū)，合計(jì)在一起，扣掉重復(fù)的部分至少有5萬(wàn)平方公里，我們的工業(yè)剛剛超過(guò)日本，日本只有1600平方公里，當(dāng)然我們有不可比的因素，我們的礦業(yè)占的比較大，如果僅僅比較幾個(gè)城市的話，就可以發(fā)現(xiàn)，幾個(gè)城市的工業(yè)用地，這幾個(gè)城市不包括礦業(yè)的，就已經(jīng)大大超過(guò)了日本的全國(guó)的工業(yè)用地。

　　日本三大都市圈的工業(yè)用地有600平方米，集中日本主要的礦業(yè)在里面。大巴黎的工業(yè)用地只有200平方米。如果單個(gè)城市來(lái)看，比如說(shuō)某一個(gè)城市的工業(yè)用地已經(jīng)達(dá)到了900多平方公里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地就有400平方公里，工業(yè)用地多，為什么呢？

　　主要是由于分散給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)、縣以下的工業(yè)園區(qū)太多。整個(gè)工業(yè)用地有900多個(gè)，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)用地就占到了400，這個(gè)效益和產(chǎn)出是可想而知的。

　　工業(yè)用地占地多和我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的工業(yè)化情結(jié)，特別是由此而形成的工業(yè)用地的低價(jià)有關(guān)的，工業(yè)用地的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于居住和商業(yè)，低于服務(wù)業(yè)的用地，工業(yè)用地的價(jià)格目前僅為居住用地價(jià)格的14.4%，是商業(yè)和服務(wù)業(yè)價(jià)格用地的11.%。

　　很多地方是實(shí)行零地價(jià)的，這個(gè)工業(yè)結(jié)構(gòu)也要理清楚，不同類型的產(chǎn)品空間價(jià)格到底應(yīng)該怎么來(lái)看。過(guò)去給工業(yè)大大的進(jìn)行優(yōu)惠，而給居住的價(jià)格又很高。居住用地的價(jià)格平均就是4000多，價(jià)格在這里放著呢，所以想要步驟很快的下來(lái)是不現(xiàn)實(shí)的。

　　第三個(gè)實(shí)現(xiàn)城市化與可持續(xù)發(fā)展的雙贏，必須構(gòu)建兩橫三縱城市化發(fā)展的格局，國(guó)家將在戰(zhàn)略層面上推動(dòng)構(gòu)建兩橫三縱為主體的城鎮(zhèn)化格局。兩橫是沿路橋通道和長(zhǎng)江通道以北以南，三縱京哈、京廣這一條，還有一個(gè)內(nèi)蒙古的包頭、呼和浩特左右下來(lái)，一直到昆明，這是一個(gè)溝通西部地區(qū)南北的一條通道。

　　我們要推進(jìn)這兩橫三綜上的環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角優(yōu)化開(kāi)發(fā)，形成三個(gè)特大城市群，這三大城市群應(yīng)該成為我們國(guó)家參與經(jīng)濟(jì)全球化的主體區(qū)。成為全國(guó)重要的科技創(chuàng)新和研發(fā)基地，成為我國(guó)人口集聚最多、競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、綜合實(shí)力最強(qiáng)的區(qū)域。這三大區(qū)域仍然是我們國(guó)家未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體。

　　同時(shí)，要推進(jìn)兩橫三縱上的哈爾濱、長(zhǎng)春地區(qū)、還有中原地區(qū)等等的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)，形成若干新的大城市群，使他們成為未來(lái)支撐全國(guó)增長(zhǎng)的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)區(qū)，全國(guó)重要的人口和經(jīng)濟(jì)密集區(qū)，以及重要的產(chǎn)業(yè)基地。現(xiàn)在東部地區(qū)的增長(zhǎng)速度有所下降，特別是剛剛說(shuō)的三大城市群，但是要保持我們未來(lái)一個(gè)比較平穩(wěn)和較快的增長(zhǎng)，那么剛才我說(shuō)的那些區(qū)域，能夠上來(lái)，會(huì)起到很大的填補(bǔ)的作用。

　　為什么要構(gòu)建這樣一個(gè)兩橫三縱為主體的城市化格局，我覺(jué)得這就是可持續(xù)發(fā)展的城市化，相對(duì)于我們過(guò)去城市化模式，相對(duì)于我們過(guò)去城市化的布局，是一種可持續(xù)發(fā)展的。這是一種使經(jīng)濟(jì)和人口更區(qū)域集中的格局，產(chǎn)業(yè)可以集中布局、人口集中居住、城鎮(zhèn)可以密集分布，這樣才能夠給自然留下更多的空間，給我們的子孫留下更多的美好家園。

　　第二這是種資源利用更加區(qū)域集約、高效的格局，如果大部分的人口和就業(yè)能夠集中在這些大的城市群，及其周邊地區(qū)，那么我們基礎(chǔ)設(shè)施的共享水平會(huì)大大的提高，現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建了很多，但是很多基礎(chǔ)設(shè)施利用效率不高，共享水平不夠。如果可以形成節(jié)能型的軌道交通將會(huì)成為大城市群之間的重要交通工具，相應(yīng)就會(huì)減少汽車(chē)的使用量了。

　　同時(shí)大城市群如果一個(gè)幾千萬(wàn)人口或者上億人口的大城市群，本身就可以形成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的比較完整的產(chǎn)業(yè)體系，就會(huì)大大的減少大跨度的物流運(yùn)輸、物流的成本會(huì)大大降低。大家知道美國(guó)的能源消耗很高，而日本和歐洲的要比美國(guó)消耗要低，其中一個(gè)重要的就是日本和歐洲就不同于美國(guó)蔓延式的城市化模式。

　　第三這是一種對(duì)污染防治更有效的格局，我們現(xiàn)在的污染為什么這么嚴(yán)重，和我們分散的工業(yè)化布局密切相關(guān)。所以經(jīng)濟(jì)的集中布局和人口的集中居住，才能夠提高污染治理的效果。

　　第四這是一種生態(tài)系統(tǒng)可以真正能夠得到休養(yǎng)生息的格局。因?yàn)榇蟪鞘行偷貐^(qū)人口集聚能力提高了以后，會(huì)相應(yīng)減低生態(tài)地區(qū)人口承載的壓力，這樣就會(huì)給自然、給森林、給含氧水源保持水土提供了保障。

　　中國(guó)綠色城市和可持續(xù)發(fā)展的道路，必須要盡可能少的占用農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，盡可能少的消耗能源、資源，盡可能少的排放污染的城市化道路，以上是我個(gè)人的觀點(diǎn)，僅供參考。最后祝本次論壇取得圓滿的成功。謝謝大家。