“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃高層論壇于2011年3月26日在上海舉行。上圖為國土資源部總規(guī)劃師胡存智。(圖片來源：新浪財經(jīng) 梁斌 攝)

　　新浪財經(jīng)訊 “十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃高層論壇于2011年3月26日在上海舉行。上圖為國土資源部總規(guī)劃師胡存智。

　　以下為演講實(shí)錄：

　　胡存智：各位女士、先生們大家好。今天上午很多專家都對城鎮(zhèn)化的過程進(jìn)行了理論上的探索。我對上午的這些理論上的探索很贊同。我雖然也有自己的觀點(diǎn)，但是這些觀點(diǎn)大同小異。在中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展就應(yīng)該按照“十二五”規(guī)劃的要求。各位專家都談到的這些我就不做復(fù)述，有關(guān)城鎮(zhèn)化的問題很多，有關(guān)的議題也值得探討。我想按照今天上午大家都談到的城鎮(zhèn)化問題的四個方面在“十二五”中相應(yīng)的政策應(yīng)該是什么樣的。如果說上午主要是進(jìn)行理論上的分析和探討，今天下午我想就怎么實(shí)現(xiàn)這些理論和方針?biāo)�考慮的一些具體的措施、政策和辦法。

　　第一個問題，關(guān)于促進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局的形成。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，有一個好的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局的形成，關(guān)鍵我們要采取土地的差別化政策。土地差別化政策，當(dāng)前我們考慮主要是兩個方面。第一方面，就是按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用地極限來制訂規(guī)劃，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。既然方針定下來是大中小城市和城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，我們相關(guān)的土地政策就是根據(jù)我們發(fā)展到一定階段的時候的用地的極限來考慮的。今天大家都說不要浪費(fèi)土地，要節(jié)約用地，是對的。首先對城鎮(zhèn)的發(fā)展設(shè)定一個用地的極限，這也是世界各國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的一些現(xiàn)實(shí)情況。比如說我們基本上按照建設(shè)部和我們一塊共同考慮的標(biāo)準(zhǔn)，比如說大城市用地80—100平米，中等城市用90—110平米，小城市用100—120平米。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)無論你的GDP發(fā)展到哪一天，你今后GDP在土地上承載的密度有多大，但是你的用地超不過這個標(biāo)準(zhǔn)。否則隨著GDP的增長，你的用地不斷增加，再大的國家也經(jīng)不起這種消耗，而且也不符合用地規(guī)律，因此這樣的規(guī)劃可以滿足當(dāng)前的城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，留足充分地余地。第二，有一個設(shè)定的極限，當(dāng)我們把一個城市發(fā)展的天花板設(shè)定以后，就是會在這樣的規(guī)模和范圍上用地，這是第一個要考慮的。因此，在這種情況下，我們知道城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模往往不照人為的安排而控制。上海到底發(fā)展多大，往往不一定是我們一個人或者一群人能夠解決的。但是人均的用地極限卻是可以加以限制和控制的，我們就是遵循這個來設(shè)定將來城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路。這里需要說明的一點(diǎn)，目前我們發(fā)現(xiàn)中國的城鎮(zhèn)化用地水平比我們原來設(shè)想的要粗放，原來我們都認(rèn)為全國的城鎮(zhèn)用地大概在130平米左右，人均130平米，全國大平均。最近我們發(fā)現(xiàn)可能要比我們原來設(shè)想的高，因此節(jié)約用地走城鎮(zhèn)化發(fā)展道路任重而道遠(yuǎn)。這是第一個。

　　第二，要實(shí)現(xiàn)差別化土地政策來推動“兩”城市化的發(fā)展。今天上午說到有一個國家的城市化發(fā)展的重要的空間，就是“兩橫三縱”。這個用地政策，我們主要從兩個方面考慮。一個就是對三大城市連綿帶，也就是現(xiàn)在所說的國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)執(zhí)行土地流量代替土地增量的戰(zhàn)略，以轉(zhuǎn)變用地方式來順應(yīng)和支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。也就是說以建新和拆舊相抵的方式，保證開發(fā)區(qū)既有足夠的用地量，也使得它不至于因?yàn)橐�用地而造成建設(shè)用地過快增長以及開發(fā)程度過大，這樣使我們的城鎮(zhèn)在優(yōu)化開發(fā)區(qū)三大城市連綿帶能夠得到很好地發(fā)展。第二，對22個城市群，國家的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，要增加城市建設(shè)用地的增量，加大建設(shè)用地的供給促進(jìn)他們的發(fā)展。以便這些地方的城市群發(fā)展壯大以后，成為國家經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)和支撐點(diǎn)。這樣整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展的格局就能夠比較好的確定下來。

　　第二個問題，轉(zhuǎn)變用地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式來優(yōu)化城鎮(zhèn)布局。既然“十二五”里面談到優(yōu)化城鎮(zhèn)的布局，在土地的相應(yīng)政策以及改革上就要做好相應(yīng)的文章，首先第一個就是要促進(jìn)在同一城市帶形成一心多核的大中小城市的組合方式。今天很多專家都提到這個，我們也是這么考慮的，也是按照政策落實(shí)。一心就是一個城市要有一個大的核心，同時周邊有適當(dāng)?shù)闹行〕鞘校�特別是小城鎮(zhèn)的配套發(fā)展。不至于使過多的人口和城市布局集中在一點(diǎn)上。另外，設(shè)立城市發(fā)展邊界和有條件建設(shè)區(qū)，優(yōu)化城市布局。由于在城市發(fā)展過程當(dāng)中會有很多不可確定的因素，我們在做規(guī)劃的時候必須考慮到城市發(fā)展要有一定的邊界，我們在土地的政策當(dāng)中也是貫徹了這一條，每個城市發(fā)展都有一個發(fā)展的邊界，這個邊界是硬的約束不能擴(kuò)張的。但是由于人對城鎮(zhèn)化速度的預(yù)判總是假設(shè)性的，實(shí)踐才是檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)，我們就設(shè)定，有的建設(shè)區(qū)，當(dāng)它超出我們預(yù)想的時候，我們可以把這些建設(shè)放在有條件的建設(shè)區(qū)。當(dāng)它達(dá)不到的時候保留在設(shè)定的范圍內(nèi)。第三，實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，把農(nóng)村閑置的土地隨著農(nóng)民的進(jìn)城，把這些土地用來增加城鎮(zhèn)的土地，當(dāng)然也增加中心村、中心鎮(zhèn)的土地，通過這個土地政策來使得城鄉(xiāng)能夠統(tǒng)籌發(fā)展。為了方便大家理解這三項(xiàng)政策我有一個圖。這個粉紅色的邊界就是我們設(shè)定的城市發(fā)展的不可逾越的界限，我們叫做擴(kuò)展邊界。在土地規(guī)劃當(dāng)中是明確確定的。這個邊界也用于我們和其他的規(guī)劃進(jìn)行有效銜接的一個邊界。比如說跟城市規(guī)劃銜接，跟發(fā)展規(guī)劃銜接，跟交通規(guī)劃銜接等等，因?yàn)榇蠹覍Τ鞘谢�的判斷以及預(yù)測是有差別的。我們不能強(qiáng)求所有的規(guī)劃都建立在同一預(yù)測上，這個在技術(shù)上也不可行。因此我們設(shè)定剛性的城市發(fā)展邊界就為了和各個規(guī)劃有效銜接。里面這個邊界就是我們在規(guī)劃當(dāng)中做的允許建設(shè)的區(qū)域，城市區(qū)域在里面發(fā)展，當(dāng)這個發(fā)展出現(xiàn)新的變化的時候，我們可以運(yùn)用城鎮(zhèn)在農(nóng)村拆卸的這些建設(shè)用地，通過復(fù)墾的方式減少這一部分建設(shè)用地，然后隨著農(nóng)民的進(jìn)城，城鎮(zhèn)化的發(fā)展可以加速到擴(kuò)展邊界以內(nèi)和在城市的原定的建設(shè)邊界之外。

　　第三，實(shí)施節(jié)約集約用地，推動加快人口城鎮(zhèn)化。這方面的政策我們主要從三個方面來進(jìn)行落實(shí)。第一，完善節(jié)約、集約用地的機(jī)制和相關(guān)政策，推動城鎮(zhèn)集約發(fā)展。第二，建立節(jié)約、集約用地的標(biāo)準(zhǔn)和評價標(biāo)準(zhǔn)，依靠制度來提高它城鎮(zhèn)的集聚水平。現(xiàn)在大家都談到用地粗放，我們會建立一套標(biāo)準(zhǔn)，衡量城市是否運(yùn)用得好。第三，大力總結(jié)、推廣、采用城鎮(zhèn)節(jié)地技術(shù)開展新型城市建設(shè)。今天上午談?wù)摰帽容^多的，我們國土部門也是高度關(guān)注的就是人口城鎮(zhèn)化的問題。現(xiàn)在普遍說人口城鎮(zhèn)化慢于土地城鎮(zhèn)化，造成這個情況的原因是多方面的。我們對人口的城鎮(zhèn)化慢于土地城鎮(zhèn)化的問題保持著高度警惕，這就意味著城市的用地擴(kuò)張要快于它吸納的人口，但是有兩點(diǎn)考慮。

　　第一，土地的城鎮(zhèn)化需要適度地提前，但是不能過分。現(xiàn)在的問題是過分，但是如果從城市發(fā)展的規(guī)律上來說是要稍稍提前一點(diǎn)，現(xiàn)在的問題是一方面土地的城鎮(zhèn)化過快，大大快于人口的城鎮(zhèn)化。而且有進(jìn)一步加快拉大差距的傾向，這是非常危險的。另一方面，我們?nèi)粘Ｒ哺杏X到城市擁擠不堪，無論在上海、北京以及全國的一些主要的大城市都感覺大非常擁擠。這里面核心問題就是第二個和大家要探討的問題，要解決這個問題，當(dāng)前的關(guān)鍵是要加快人口定居的速度，從這個角度入手。要提高人口城鎮(zhèn)化當(dāng)前就要一一剪斷和戶籍聯(lián)系在一起的城市的準(zhǔn)入條件。我們現(xiàn)在對待人口城鎮(zhèn)化的辦法非常簡單，要么就給你戶籍，要么沒有。這就使得農(nóng)民工外來工作者不能很好地轉(zhuǎn)化為城市的人口，加上社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度也不可能一下子把所有的城市的條件都加到每一個新入城的人口的頭上，如果排除身份的這種評價，不要動不動就說農(nóng)民工問題，不一定要從這個角度說，僅僅說新入城的人口不能享受到這些條件，像這種情況下我們應(yīng)該怎么辦呢？我們不是簡單地給一個戶口或者不給一個戶口。實(shí)際上應(yīng)該是把聯(lián)系在戶籍上的一系列的、不應(yīng)該附加在上面的條件一一消除。我們過去的城市化的步伐就是這么走過來的，我們不要忘記過去取得的成功經(jīng)驗(yàn)。

　　比如說糧食，原來是和戶籍聯(lián)系得最緊密，跟著就是工作也是聯(lián)系得最緊密。現(xiàn)在這兩個已經(jīng)從戶籍上基本斷開了，糧食徹底斷開，工作還有一部分沒有斷開。跟著就是上學(xué)，就是教育。教育也是一部分?jǐn)嚅_一部分沒有斷開，比如說考大學(xué)連在一起，小學(xué)、中學(xué)基本上不斷開。如果我們沿著這個思路走下去，會比較好地解決。這個跟土地有什么關(guān)系呢？我們解決土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化不一致的時候，我們有兩個辦法，一個是減低土地城鎮(zhèn)化的速度，另一個是加快人口城鎮(zhèn)化的速度。我認(rèn)為加快人口城鎮(zhèn)化的速度符合整個發(fā)展大趨勢。

　　第三關(guān)于JD技術(shù)和JD城市建設(shè)，我們國土資源部也在大力推動這個事情。我在這里說一個不代表部里的意見，而是我個人跟大家介紹一下。以往我們覺得JD已經(jīng)走到了盡頭的時候，還是有很多可以參考的模式引起思考，以便我們很好地走完城鎮(zhèn)化的道路。比如有專家跟我們推薦采用JD型的城市建設(shè)，當(dāng)然我們建設(shè)口的很多同志覺得這個不太可行，但是作為一種思路不妨作為一種借鑒和參考。這種模式就是我們現(xiàn)在的思維，當(dāng)城市交通遇到問題的時候，我們首先第一個做法是把汽車架起來，人車分流解決交通問題，這種JD型城市的思路是世博會上中國館展覽的一個模式，但是現(xiàn)在沒有推廣只是作為一個設(shè)想，它是把人架起來，把車架起來，把地面的道路留給車行，人的出行留給人，構(gòu)建地面的簡易交通，簡易的立交而不是現(xiàn)在的大立交，解決交通問題。同時把地面留給車行以后城市的交通問題大大增加，而使人得到一個更為安全的出行。比如說，它大致上就是建立這樣的廊橋、立交橋，都是人行的，把各個社區(qū)、交通要道溝通起來，通過人架起來。這個是在長沙做的一個實(shí)驗(yàn)，這是一個樓，表面看這是地面，實(shí)際上不是，這是地下二層，地下一層就在這些窟窿里面。下面就是汽車，所以它用這種方式來解決JD的建設(shè)問題。

　　最后一個，關(guān)于配套改革土地管理制度和用地機(jī)制來支撐城鎮(zhèn)化的管理。也就是“十二五”規(guī)劃當(dāng)中要求的第四個方面。這個方面主要是做4件事情，第一，深化城鎮(zhèn)土地管理制度的改革和市場化的改革。比如說，要優(yōu)化招拍掛制度，要深化有償使用制度，讓更多的土地進(jìn)入有償使用范圍，同時改善招拍掛制度。第二，推動集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。第三，推動征地制度改革。這兩件事情實(shí)際上是密切聯(lián)系在一起的。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)就是使經(jīng)營性用地，農(nóng)民可以在城市建設(shè)的范圍外以多種方式參與經(jīng)營。對于征地制度改革呢？就需要基地建設(shè)用地流轉(zhuǎn)起來以后建立起充分的價格標(biāo)桿。現(xiàn)在說到征地制度改革各方面的意見很多，很多意見值得參考。但是有一些基本問題還是沒有得到解決。比如說大家都說如果有征地問題的時候，應(yīng)該讓農(nóng)民來談判。但是以什么價格標(biāo)桿來談判呢？有同志提出來，凡是經(jīng)營性用地就可以談判，非經(jīng)營性用地就不可以談判這條路實(shí)際上走不通。因?yàn)槲覀儾荒茉O(shè)想對于經(jīng)營性用地既不征用還可以高價，對于為全社會服務(wù)的公益事業(yè)的用地既要強(qiáng)行用地還要談判，這個在制度設(shè)計上是不合理的。因此必須把這個平衡好，由于規(guī)劃的關(guān)系總有一些地被設(shè)計為公益用地，比如說垃圾廠、公共廁所、道路等等，這些用地的類型是可以改變的，根據(jù)需要也有調(diào)整的。如果我們只是簡單地一味地認(rèn)為就是談判并不具備可行性。這個問題并不能夠說我們不進(jìn)行征地制度改革，而是要進(jìn)行更加謹(jǐn)慎、積極的探索征地改革之路。最后一個，建立起宅基地的分配和退出機(jī)制。分配制度今天上午也有專家提到，它帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，同樣退出的機(jī)制也要充分完善，只有這樣，才能把城鄉(xiāng)的土地制度綜合地建立起來、配套起來，才能真正地推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

　　我的發(fā)言完了，謝謝大家。