“十二五”城鎮化發展戰略規劃高層論壇于2011年3月26日在上海舉行。上圖為國家發改委秘書長楊偉民。(圖片來源：新浪財經 梁斌 攝)

　　新浪財經訊 “十二五”城鎮化發展戰略規劃高層論壇于2011年3月26日在上海舉行。上圖為國家發改委秘書長楊偉民(專欄)。

　　以下為演講實錄：

　　楊偉民：各位來賓各位朋友，女士們先生們大家上午好，今天“十二五”中國城鎮化發展論壇在上海風景秀麗的美蘭湖畔舉行，請允許我代表國家發展改革委員會向論壇的召開表示熱烈地祝賀，向各方面的專家學者的參加表示熱烈地歡迎和衷心地感謝。

　　剛剛閉幕的全國人大四次會議審議批準了“十二五”規劃綱要的草案，在這里對“十二五”期間推進城鎮化也做了明確地部署，下面我就結合“十二五”規劃綱要的一些內容，介紹一下“十二五”時期我們國家最近城鎮化的一些主要任務。

　　大家知道“十二五”規劃綱要提出以加快轉變經濟發展方式為主線，以這個為主線，其中一個重要的方面，在中央建議當中非常明確地提出來，要堅持擴大內需，特別是消費需求的戰略，也就是說擴大內需是我們加快轉變發展方式的重要的方面，在中央的建議當中放在首位。同時提出來，怎么去擴大內需的戰略，非常明確提出來要建立一個擴大消費需求的長效機制。擴大消費需求的長效機制當中，第一條講的就是積極穩妥地推進城鎮化，當然下面還有一些擴大內需具體的層面，比如怎么擴大就業、完善消費政策、調整國民收入分配格局，所以推進城鎮化是我們“十二五”時期轉變發展方式為主線來推進經濟社會發展的重要的方面。究竟怎么推進城鎮化？在“十二五”規劃的建議和綱要當中都做了明確的部署，我理解主要是四個方面的任務。因為它不是在同一個地方寫的，但是我覺得可以按照四個方面概括“十二五”時期推進城鎮化的重要任務。

　　第一，構建城市化的戰略格局。第二，完善城市化布局和形態。第三，穩步推進人口的城市化。第四，加強對城市化的管理。下面我簡單介紹一下根據我個人的理解，做一些介紹。首先是構建城市化的戰略格局，為什么要去構建一個城市化的戰略格局？過去一個階段我們國家城市化發展的狀態來講，存在著低密度化和分散化的傾向，這樣帶來耕地減少過多過快，同時對生態環境帶來了一定的影響。我這里有一些圖和表，在本世紀以來，城市的建成區擴張了50%，但是同期包括農民工在內的，按照前年總結應該是1.45億，包括農民工在內的城鎮人口的增加，增加了26%，也就是說土地城市化的速度快于人口城鎮化的速度，基本上快了一倍，如果從30年的長過程來看，我們國家城市建成區擴大了4倍，但是城市的人口只增加了1.6倍，而且要強調1.6倍當中包括了我們在城市半年以上的流動人口，主要就是農民工。所以導致我們城市建成區的人口密度在改革開放這30年來不斷下降，大家看這條曲線，從改革開放初期，80年代初接近2萬人，到現在在1萬人左右，9000左右，人口密度在下降。這種方式我個人認為，它是不符合我們國家的基本國情，我們國家的基本國情人多地少，耕地面積有限。特別是平原的面積有限，我這里有一個圖，中國和美國、歐洲大體上，中國是960萬平方公里，美國963萬平方公里，歐洲1016萬平方公里，大體上同一空間尺度，按照人均來講我們有7200平方米，當然沒有辦法和美國、歐洲比。我們國家自然條件多樣化，扣掉了這些以后真正剩下的平原面積，我們國家人均只有860平方米，美國有12500平方米，歐洲人也比較多，但是面積相對人口來講比較小，但是它的平原特別大，所以歐洲的人均平原面積8400平方米，所以我們人多地少特別是平原面積少，因為平原既可以搞城市化同時也是適合于搞農業的地方，從保護我們國家糧食安全的基本國情出發，我們不能過多地占用土地，應該集約利用我們的空間。我這里有一些世界銀行2009年世界經濟地理，他們做出的一些其他國家的一些經濟的密度，可以看出來他們是一種什么樣的情形，我們是一種什么樣的情形。這是世行他們起的，叫分散的俄羅斯。這個叫集聚化的澳大利亞，集中化的加拿大，日本主要集中在東京、名古屋、大阪。這是印度，他們評價印度在城市化進程中仍然是好壞參半，這是一個小國比利時，它主要集中在一兩個地方，這是波蘭，這是中國，這是我請我們有關部門繪制的中國的每公平公里的經濟密度，這里可以看出來集中經濟的區域非常之多，但是主要集中在東部地區，東部地區主要是這些平原地區，當然因為平原地區確實是適合于搞城市化，集中經濟搞工業，但是相對來講是比較分散的。這個是按照每個縣，以縣為行政單元，把每個縣的經濟落實到空間以后的情形。這里可以看出來我們的經濟存在著分散化和低密度的傾向，以及剛才我們看到的其他情況的相比情況。

　　它的直接原因，我覺得一個重要的原因就是各地大搞開發區，這是國家批準的，國家發改委批準的國家和省級的開發區，這里一共是1500多個，總的面積是9949平方公里，大體上每個開發區的平均面積是6平方公里，當然并不是一樣的，我這里都有大的點、小的點，大的15平方公里以下，小的是1平方公里以下。也就是說大概我們全國2860個縣，其中有1000多個縣擁有一個以上的開發區。這樣導致我們的耕地減少過多、過快，當然這個耕地的減少我們這里有國土資源部的專家，并不僅僅由于城市建設和工業建設造成的，但是這個確實起到了一定的作用。這個是什么意思呢？如果分散的布局，不僅我們耕地承受不了，同時未來我們的能源也承受不了，這里是一個美國和歐洲、日本一些主要城市的經濟密度和能源消費的關系圖，人均消費、能源消費量最多的，同時它的密度也是最低的。原因在于哪里？為什么我們會出現這樣一種傾向？低密度化和分散化，其中一個重要的原因就是沒有區分每一個區域的主體功能，應該干什么不應該干什么，所以在一定程度上存在著盲目地開發、過度開發、無序開發、分散開發的問題，我們有一個很好的戰略叫區域發展總體戰略，最開始是西部大開發，把西部作為一個單元，提出要縮小，比如說和東部地區經濟發展水平的差距，這是非常正確和重要的重大戰略，但是這個區域是什么概念呢？是整個西部“十二五”的趨勢，如果我們不加區別地把這個區域再往下一個單元縮小，比如說縮小到省級行政區，有些事情就錯了。比如說我一定要縮小這個省和前面最高的那個省的差距，很難做到。我們搞了10年西部大開發，但是廣東和西藏的GDP總量的差距并沒有縮小，反而在擴大，而且擴大的幅度還是很大的。所以我們不能指望在省一級這個行政區域以內，因為我們的地形、地貌決定了我們的高原主要在西部地區，而西部地區很多，一個行政單元一個省，所以你讓它縮小和其他省的差距，恐怕很難做到。

　　再往下，到市縣這個層面，讓2860個縣，讓655座城市把區域的空間縮小到這個程度，這樣的空間單元再讓它提高工業化水平、縮小工業化差距，那很多事情都錯了。如果再往下，縮小到鄉鎮，基本上所有的事情都做不到這個程度。所以區域協調發展是講的東、中、西，東北這樣大的區域，不能按照這個區域空間，提出比如說縮小差距推進城市化、工業化這些，都是不對的，因為西部包括一大片國土。但是到了省這個空間層面，再去按照這個一個空間做工作，有些時候是錯的。到了市縣，幾乎所有的事情都錯了。到了鄉鎮說這個區域是鄉鎮，要縮小鄉鎮和鄉鎮之間GDP、工業化、城市化差距，所有事情都錯了。必然會帶來分散的問題，所以應該怎么辦？在十一五規劃當中其實已經提出了方向，在“十二五”規劃綱要、建議當中都非常明確地提出要實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略，這兩大戰略解說的時候講到了，兩大戰略共同構成了我們國家區域發展的完整的戰略構成，僅僅有區域發展總體戰略會帶來前面的問題，大家理解的區域是不一樣的。所以要按照推進主體功能區的要求來構建，所以按照推進主體功能區的要求，并不是說所有的地方、市縣都要大規模高強度地推進工業化和城鎮化的開發，按照主體功能區的戰略，我們還要把我們國家的國土，除了按照東中西地理劃分以外，還要按照開發的方式分成優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發，歸結為經過優化和重點開發，有一些區域就變成了城市化的地區。經過限制或者是禁止開發，有些區域就要形成農產品的主產區，有些區域形成重點的生態功能區，這些規劃國務院也已經通過了，在去年12月21日也已經通過了。所以按照主體功能區的要求，城市化的地區，全國所有市縣都要把發展作為第一要務，但是不同類型的主體功能區發展的首要任務是不一樣的，城市化地區仍然要增強經濟實力、推進城市化、工業化，農業地區要把增強農業生產能力作為首要任務，但是并不是說絕對地去限制，不讓農產品的主產區搞一些適當的加工業等等。生態地區要把增強生態產品的供給能力作為首要任務，因為它主體功能是這樣，并不絕對去限制、不允許搞一些在承載能力允許下的產業。為推進主體功能區，戰略任務就是要構建三大戰略格局。第一，兩橫三縱為主題的城市化戰略格局，這個就是“十二五”規劃綱要當中已經在里面標注了，城市化的戰略格局。未來根據我們的測算，這些主要的城市群地區將集中中國10億左右的人口。這是把兩橫三縱的生態安全戰略格局落實到具體的縣的一張圖示，這個戰略格局落實下去一共有436個縣，這些縣已經被定義為重點生態工業區，去年財政部拿了250億，平均每個縣大概3000—4000萬，原來很多縣不愿意加入，現在大家都做了。

　　第二個任務，完善城市化的布局和形態，這是一張主要城市變化的圖，更黑的顏色，是70年代的城市，北京、上海都是這樣，灰色是現在的城市形態，給大家看的這些圖是想表達一個，總的來看，我們國家的城市，特別是遠離山水的城市，沒有自然條件的城市，總體上呈現一種東南西北四面平面擴張的形態，怎么完善城市化的布局和形態，中央的建議非常明確地講到，要按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發展的客觀規律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，推進大中小城市和小城鎮的協調發展。我的理解，在城市群這個當中去協調好大中小城市和小城鎮的協調發展。接下來建議當中還有一段話，叫怎么去形成這個城市群呢？首先要科學規劃城市群內各個城市的產業的功能定位和產業布局。第二，要緩解特大城市中心城區的壓力，我們一些城市大家知道，出現了一些城市病，因為城市中心區各項功能過于集中，如果把所有的功能都集中到自己身上，這個城市中心區確實是不可承受的。大城市中心區壓力大了，要疏解，往哪里疏解？要強化中小城市的產業功能，到中小城市去。我們國家城市化還有一個特點，是兩頭大中間小，特大城市集中人口多，還有小城鎮、中小城市發展比較慢。同時強調增強小城鎮的公共服務和居住功能，還要推進基礎設施的一體化和網絡化發展，這個會很好地形成城市群，在這個當中會更好地協調大中小城市和小城鎮的發展。

　　第三，穩步推進人口城市化。要把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城市化的首要任務。這個也是中央建議，是非常鮮明地提出來的重要的論斷。也是下一步我們城市化發展一個重要的方向。因為在此前的城市化，我們是在發展，城市化按照現行的統計口徑也在提高，提高到47.5%，但是這個當中包括了1.45億在城市打工半年以上的農民工，這些人在公共服務方面和城市人還有很大的差距，特別是不能在城市定居和落戶，所以城市化在一定程度上表現出來土地的城市化和物質形態的城市化，高樓大廈起來了，面積擴張了，但是人并沒有真正融入到城市化當中。所以中央非常明確地講到，下一步推進城市化要把人口城市化的問題作為城市化重要的任務去做。當然人口城市化是一個非常復雜的問題，不能急，要因地制宜、穩步推進，首先要把有穩定的勞動關系、并且在城鎮居住一定年限的農民工及其家屬逐步轉為城鎮居民，大中小城市承載能力是不一樣的，所以我們要采取不同的方針。對于暫時不具備落戶條件的這些農民工，也要改善他們的公共服務，特別是要加強對他們權益的保護。農民工市民化，或者人口城市化對我們很多方面具有重要的意義，大家講到區域差距。它的好處我曾經歸納為十大好處，按照現在東中西，差距是什么呢？西部和東部的差距是2.18倍，和中部1.12倍，因為我們1.4億農民工當中大概有3000萬已經舉家遷徙的沒有落戶，假設沒有舉家落戶那些人，一個人帶一個農民工到東部地區就業居住了，這里面有一個數據，東部地區是凈流入，中西部地區凈流出，中西部地區的差距從原來東部是西部的2.18倍變成了1.97倍，如果農民工可以落戶，可以在當地生活下去，會有利地促進我們中西部地區差距縮小，但是對縮小城鄉差距的作用也是非常大的。

　　最后一個，加強對城市化過程的管理。中央的建議和十一五規劃綱要當中都明確提出這樣的重要任務，我們要加強我們對城鎮化過程的管理，并不僅僅是城市管理的問題。講到這樣幾個重要的方面，一個是要合理地確定城市的開發邊界，如果城市無限地蔓延開發下去，每一個城市都往外擴張，這樣我們餅攤得越來越大，這種方式當然并不是導致城市病的唯一因素，但是它肯定是對加速城市病起到很大的作用，所以建議當中提出來要合理地確定城市的發展邊界。第二，要防止特大城市面積過度擴張，因為我們擴張面積最快的還是這些特大城市，北京市擴張到6倍，上海是4倍，天津大概是2倍，不同類型不一樣，有些城市基本沒有擴張。第三，要提高建成區的人口密度，雖然大家看到城市中心區密度很高，但是我們的開發其實是往周邊蔓延，加上周邊我們人口密度是在大幅度下降的。最后就是預防和治理城市病。這個是部分城市開發強度的情形，你要開發，要控制在一定的開發強度，否則會帶來很多生態環境的問題。

　　“十二五”時期對很多問題大家意見是不一樣的，比如說轉變發展方式大家沒有意見，但是轉什么轉哪些，可能意見不一致。其中城市化、區域協調發展我覺得是大家意見最難統一的問題，因為城市化還要分區域，所以在剛剛通過“十二五”規劃綱要的時候，我也知道這些都是全國非常頂級的專家學者，對城市化有很深刻地研究，也有很多寶貴的經驗，在這個時候研究這樣一個重大的命題，我記得哪個領導講過，中國要擴大內需，城市化或者叫城鎮化是中國最大的內需，但是如果這些問題解決不好，可能內需也擴不大，當然也許擴大內需包括投資，投資擴大消費有可能沒有擴大。我們現在城市化水平這么高這么快，每年提高0.8—0.9個百分點，現在是47.5%，我們的消費需求消費率在直線下降，為什么？所以有很多的問題值得研究、探討，特別是國家發改委將會制訂一個城鎮化發展的重點專項規劃，現在正在研究。當然我也知道，我們在十一五也搞過這樣的規劃，最后基本上沒有什么用，難度非常大。但是我希望通過我們這個討論能夠對我們下一步制訂城鎮化發展的重點專項規劃起到重要的參考作用。預祝大會成功，謝謝大家。