深圳市政府辦公廳副主任聶新平(圖片來源：新浪財經 梁斌 攝)

　　新浪財經訊 由深圳市人民政府和中國經濟50人論壇共同主辦的“第二屆中國經濟50人論壇深圳經濟特區研討會”于2011年2月27日在深圳舉行。上圖為深圳市政府辦公廳副主任聶新平。

　　以下為演講實錄：

　　聶新平：今天聽了一天國內經濟學家的精彩演講，很受啟發，我要講的題目是“構建區域發展格局，放大經濟特區功能”。這是關于深莞惠合作，我們做的一個課題，今天給大家做一個匯報。

　　珠三角區域的整體發展支撐了深圳特區的發展，有一些經濟特區缺乏這樣的區域發展的支撐，自身發展受到一些限制，而且特區的功能也難以擴大。未來深圳要像總書記在30周年講話里要求的，要順應人民新期待，當好排頭兵，更加注重全局視野、注重區域合作，跳出特區看發展，在更大的尺度空間來審視區域發展，放大經濟特區的功能。

　　第一，發展城市群已經成為我國的重要戰略，是我國推進城鎮化、工業化、現代化的重要戰略手段，首先城市群是高度集聚的空間形態，通過規模效應、聚集效應優化效應等內在拉動自身的經濟增長，同時通過關聯效應、輻射效應、網絡結構效應等拉動外圍地區的經濟發展，從而更好實現規模經濟的社會分工與協作，城市群是當前全球經濟競爭合作的基本單元，在全球資源配置中發揮著支配作用，全球五大城市群控制了全球資源的定價和分配。

　　我國已經成為全球第二大經濟體，但還沒有一個城市群進入世界五大城市群，國家已經密集出臺一批區域性規劃和區域性政策文件。城市群對于城市化人口的吸納能力更強，資源利用和組織效率更高，有更利于發展方式轉變，只有以高密度、緊湊型的城市群的發展，才能吸納人口資源，使人類活動退出一部分不適合發展區域，突出主體功能，避免國土過度開發，縮小發展差距。日本體育場沿岸城市群面積3.5萬平方公里，占全國的6%，容納了全國人口161%，產生了全國經濟總量的80%恩。日本國土面積比我們小，經濟總量差不多，卻還有大量未開發的地區，總體環境保持較高的質量，我國長三角的面積是其三倍，人口占全國的6.3%，經濟占全國17.8%，大珠三角面積超過其一半，人口占全國的4%，經濟占全國的14.3%，我們的急劇度和集約度遠遠不夠，中國必須發展城市群，才能加快發展。

　　珠三角城市群在我國城市群里面積最小，人口規模也比較小，經濟總量和人均GDP和人地間單位的GDP排首位。珠三角城市群還有很大的功能提升空間，它有一些特殊的地方，就是單一的省級行政區，3個經濟特區，緊鄰兩個特別行政區，它是發散式、多中心、獨特的城市群格局，創新活躍，參與國際分工程度深，普遍受到空間容量制約，具有整合提升的內在動力，整合力度近年不斷加大。

　　第二，中心城市對于城市群的形成至關重要。中心城市憑借強大的集聚效應和輻射作用，在區域社會生活和生產力布局的中心語樞紐，帶動整個區域的發展。中心城市的存在對于區域內跨接外部性的內部化具有重要意義。世界級都市圈都有一個世界級的中心城市，深圳還不是，香港被制度屏蔽，交易成本比較高。

　　現在珠三角綱要明確廣州和深圳的中心城市的地位，同時進一步明確以深圳為核心，以東莞、惠州為節點的珠江東岸的地區要求，現在就提出一個深圳中心化和再中心化的問題。深圳中心城市的地位既是中央賦予的，也是發展中形成的，特區成立后，經濟快速發展，90年代開始，隨著高速公路的發展，促進了東莞的快速發展，也打通了珠三角的功能軸，實現了特區的產業升級，這是特區第一次有了中心城市的集聚和擴散功能。一般來說，城市化的前期集聚效應占主導地位，導致了大城市的出現，到城市化的后期，由于經濟生產要素開始向周邊轉移，擴散效應成為城市化主導動力。今后還要強化對周邊的擴散效應，發展外向型經濟。這里有一個案例，就是紐約的再連接、再中心化，一個是向郊區擴散，第二個是建立多個城市中心，實際上最后都失敗了，最后是1996年確立了大西洋沿岸城市帶的規劃，拯救了紐約，并實現了再連接、再中心化，才有了現在美國的這個大城市群。

　　特區未來要辦得更好，要擴大功能，必須要在更大尺度的空間范圍內謀劃發展，做大規劃，實現特區一體化、深港經濟一體化和深莞惠一體化的有機互動，推動形成珠江東岸都市圈。這對于特區板辦得更好，在國家戰略中發揮更大作用極為重要，對于特區未來得發展生死攸關，要像重視深港合作一樣重視深莞惠合作，要以深港合作的誠意和力度推進東岸城市圈的形成。第二是要聯通香港，服務莞惠，利用前海深港現代服務業合作區，打通制度屏障，讓香港這個世界級城市發揮作用，促進區域發展格局的形成。第三是轉變觀念視角，加快原特區外發展，對深圳而言是偏遠地區，而從深莞惠看，它位于中心，加快邊境合作區的規劃開發。第四是要完善功能性的樞紐性的基礎設施。

　　第三，加快推進東岸都市圈的形成。這里講了城市群空間演進的4個階段，第一是獨立的城市階段，第二單一強中心城市階段，第三是全國中心城市與邊緣次級新城市共存階段，第四是功能相互依存的城市體系形成階段。現在深莞惠城市群正在從第二階段向第三階段轉變，是在一體化加速的階段。明確提出在東岸都市圈有一個目標定位，從發展規劃的銜接和交通對接來看，實現發展布局、基礎設施發展、社會發展、生態環境和體制機制一體化，形成交通網絡發達、功能布局合理、邊緣性基本消失，相互依存有機互動的城市綜合體，實現增長潛力最大化和區域差異最小化。聯合打造東岸都市圈，到2025年超越東京都市圈，成為亞洲地區資源配置的重要中心，推動大珠三角進入世界五大都市圈行列。我們設計了一體化路線圖，近期以規劃、交通、信息一體化為先導，基本實現通勤便利化和交通一體化。中期是戰略次中心得到開發，邊緣區納入區內循環，基本實現經濟一體化，成為中國城市群一體化發展的示范地區。到遠期是三地經濟社會體制機制全面對接，逐步形成經濟一體、社會協調、生態共保的區域協調發展格局，包括香港在內的東岸都市圈基本建成，并超越東京都市圈。這里定了幾個目標，一個是狹義的深莞惠三個地方，到2025年超越舊金山灣區城市群。第二個層次是包括香港在內的東岸都市圈到2025年超越狹義的東京都市圈，第三個層次就是大珠三角城市圈進入世界五大城市圈行列。

　　這里我們探討了一下區域合作的三種兜里，一種是政治驅動，第二是市場驅動，第三是民意驅動。政治驅動的力度比較強，能夠在短時間內動員各種資源，但是持續性差，被動性合作，容易忽冷忽熱，需要自上而下的持續關注。市場驅動性力度居中，持續性好，效果較好，但是缺乏整體性、系統性。第三是民意驅動，見效慢，但效果好。從深港合作中，深圳從上到下，從官方民間都深刻認識到其重要性，三種動力共同作用，因此深圳以積極主動的姿態，愿意付出更多來推進合作。未來要不深化對東岸都市圈重要性和緊迫性的認識，以更積極、更進取、更大度的姿態，更著眼前瞻性、戰略性全局性來推動東岸都市圈形成。

　　另外區域合作的阻力或問題。三地對一體化的認識差異比較大，第二是行政區經濟阻礙要素資源高效流動，比如說斷頭路上百條，地鐵、快速路的銜接預留實施方案進展緩慢，發展內部開花，邊界成洼地。第三個是管理體制的差異影響三地經濟和社會的深度融合。特區現在是一體化，但是特區的法規和莞惠存在很大的差異，三地要聯合把金融分割、公共服務的對接等等問題。第四是現有合作機制難以滿足三地一體化需要。這里面存在有議市無決策，有單項無系統，有分歧無協調，有機構無專人。所以區域合作往往是忽冷忽熱。

　　針對這些情況，有4個策略：第一是目標導向多元推動。第二是強化共識，完善機制。第三是有序推進，重點突破。第四是失之東隅，收之桑榆。不要計較于某一個項目的得失，要從整體上平衡利益，從整體上一攬子看我們的收益，最后實現共贏。

　　這里有一個基本思路，從消極一體化逐漸的過渡到積極的一體化。這里有4個階段，第一是通過三地的規劃相接，交通和信息基礎設施的連接，最大限度地提供便利，降低交易成本，消除行政壁壘，促進要素在區域內自由流動。第二是地產業深度分工和服務業的合作，促進產業鏈橫向整合和垂直整合，推進邊界地區開發，加快高端資源聚集，提升中心城市功能。第三是通過環境生態合作和公共服務一體化，逐步形成區域發展綜合體，實現增長潛力最大化和區域差異最小化。第四是以都市圈為單位，參與國際競爭合作，爭取資源配置話語權。

　　下面是八條具體措施，一是推進規劃銜接，構建區域發展空間格局。以深港為核，統籌三軸三帶一環多節點的東岸都市圈空間結構，聯合編制區域規劃，促進三地規劃的無縫連接。第二是推進基礎設施的對接，拓展活動空間。加快軌道交通的連接，3到5年打通所有對接道路，實現交通暢通無阻，推動區域公交一體化，大力降低三地通勤成本。第三是推進智慧東岸建設，拓展虛擬空間，這是網絡方面的。第四是推進三地產業深度整合，拓展產業空間。這是三地產業發展規劃布局，在這個基礎上最后形成三個軸，第一個是西部香港、深圳、東莞、廣州的功能服務軸，這一塊聚集了三個機場，兩條高速公路，還有軌道交通，還有重要的戰略發展地區，這一條也是和大珠三角的主軸重合的。第二是連接深圳的高新區、大學城、光明新區、東莞的松山湖，這是一條以高新技術產業為核心的產業帶。第三個是往東部地區延伸，這里就包括石化、汽車、新能源、生物等等大工業、戰略性新興產業的軸。第五個是推進中心城市的功能提升，拓展服務空間，突破區域分割，增強金融服務能力和競爭力，發揮前海片區鈕扣作用，將香港服務業導入東岸都市圈，統籌區域機場、港口等戰略資源，優化區域服務功能，提升文化認同感，增強區域認同感。第六是推進環境生態合作，拓展生態空間。第七是推進基本公共服務一體化，拓展社會空間，建議優先推動具有戰略意義的項目，考慮落差大的項目和增量項目。第八是聯合參與地區間競爭合作，拓展合作空間。

　　第四是構建跨區域的治理體制機制。從跨區域的合作過渡到跨區域的合作是打破行政管理的屬地屬性，探索超越行政區的跨區域治理模式，為國家更好地實施城市群戰略積累經驗

　　第五是政策建議，明確東岸都市圈概念，從國家層面持續關注、指導和支持東岸都市圈發展。第二是加強對改革開放的具體指導，第三是關注前海的發展，第四是支持東岸都市圈跨區域治理的探索，第五是支持深中通道，并加快建設。

　　以上觀點是課題組的初步研究結果，未經審定，僅供理論界探討和參考。