湖北省人民檢察院常務副檢察長徐漢明(圖片來源：新浪財經 梁斌 攝)

　　新浪財經訊 第三屆“張培剛發展經濟學優秀成果獎”頒獎典禮暨2010中國經濟發展論壇于12月11日-12日在武漢華中科技大學舉行。上圖為湖北省人民檢察院常務副檢察長徐漢明。

　　徐漢明：尊敬的各位專家，各位同學，非常高興能夠跟大家討論建立農民土地持有權問題。在前面一段論壇當中我們非常高興的聽到很多學者提到了制度轉型的問題，我非常贊賞。我們的發展經濟學大師張培剛老先生，在60多年前給我們提過了一個非常好的分析工具，他把經濟社會的發展抽象為五個要素，其中包括資本產權和企業家才能，限制因素是土地和人口。制度作為一個雙刃劍，那么大師從人類社會發展的角度給我們提供了一個基礎的分析工具，用這個工具一看，許多復雜的問題就非常的明朗。如果說我們經濟社會發展當中供給不足，需求動力不足，消費難以實現，最重要的就是制度，尤其是土地產權制度安排的功能不足，需求的無窮大，消費沒辦法實現。這就是我們現階段的一系列問題，包括國富民不富，城鄉二元經濟結構不能有效破除的源頭性、根本性的制度矛盾。這里需要我們大家一起加以反思研討，并且作為一個重要的課題加以攻克。下面我想給大家提供三個線索，供大家討論。

　　第一個線索，100年來，中國人在想許多問題，想國家富強，其中一個重要的問題就是土地產權如何科學有效配置，是土地產品的產出日益涌流，初級分配均衡，再分配有序，社會財富分配的均等化，可以概括為幾個階段。第一階段：孫中山的夢想。清朝末年，孫中山先生提出“耕者有其田”，因國民革命失敗，未能實現。第二階段，中國共產黨人在三次國內革命戰爭和抗日戰爭中始終把土地革命、使農民“耕者有其田”、沒收或限制地主土地、限制或保存富農土地所有權作為支持革命戰爭、政權建設、發展戰時經濟的一種重要手段，調動了農民的革命積極性，實現了革命勝利。第三階段，1950年到1952年全國范圍的土地改革，確立了農民對土地的所有權及其使用權，農民表現出極大的社會主義熱情，我國農業迅速得到恢復。第四階段，1955年“合作化”運動之后，強調“一大二公”，農民對土地失去所有權，也沒有真正意義上的使用權，農民的勞動積極性受到極大的挫傷。第五階段，1978年以來推行的家庭聯產承包責任制改革，農民獲得了對土地的一定時間、一定范圍內的有限使用權，調動了農民的生產積極性，激活了農業發展，工業化、市場化、城鎮化、信息化和現代化建設不斷推進，農民收入和生活水平有了較大改善。

　　那么我們可以進行一個初步的描述，第一，“城鄉二元經濟結構“這個包袱沒有卸掉；第二，城鄉收入差距拉大；第三，教育，醫療，衛生，文化及公益設施建設嚴重滯后；第四，社會保障體系十分脆弱，保障水平十分低下；第五， 國家對農民在土地資本產權方面過度剝奪的政策沒有得到根本的扭轉。

　　我做了一個統計，2004年以來，國家每年減免農業稅約300億元，給予各種農業補貼699億元，農民在這方面得到了實惠。另一方面，國家為加速發展每年低價強制征收農民土地資本產權達1041.67萬畝(1996年至2007年全國耕地由19.51億畝減少到18.26億畝)；按每畝10萬元計算，約每年低價調用農民土地資本產權高達10410億元。據有關資料，2004年—2007年，全國公開招拍掛出讓土地436.65萬畝，僅占出讓面積的36.3%，出讓價卻高達20177.21億元，畝均價為47.4萬元，2008年，拍賣畝均價上升至55萬元；2004—2008年政府因土地財政收入為3萬億元，年均6000億元，約占財政收入的十分之一左右；另外，自1994年國家實行大學生自費以來，農民子女年均讀大學支付費用為346億元，每年扣除農業稅及補貼近1000億元，農民土地資本產權與可支配收入產權用于教育投資每年達5346億元。在萬億土地資本產權初次分配中，5000億進入了各級公共財政，4000億元一部分以零地價出讓，低價劃撥、園區開發、不同性質的開發商、壟斷行業，市場競爭性的公共事業單位，醫院、大學及機關部門分享，從而形成了一些政府靠土地財富過小康日子，交通、電信、公益部門產權收益分配居高，一些房地產開發商成為暴發戶。這既加重了城鄉居民收入分配的失衡，又導致城鄉二元經濟結構裂痕拉大；城鄉因征地、拆遷、企業改制，職工安置引發的群體性上訪、突發事件增多；甚至成為社會不穩定之源。

　　那么究其根源就是農村土地集體所有制的缺陷，農民沒有取得真正的產權地位，農民由于缺乏對土地自主產權的地位，就無法同其他的要素進行配制，也就無法解決自身的財富聚集問題，提高自己的生活水平等等。

　　那么第二個思路就是說，農民集體土地產權的缺陷在什么地方？按照現代的產權制度安排，那么土地產權制度的功能可以概括為幾條，第一他是明晰產權，首要的是對土地及土地產品的歸屬權(所有權)、控制權(持有產權)、利用權有序分離，明晰其歸屬、控制與利用的性質、范圍與秩序，使土地及土地產品資源的配置效率與效益最大化。第二個是約束功能；第三個是有序交易功能。那么缺陷呢？第一，表現在土地公有產權制度實現形式機械單一，農地資源配置效率不足，產權主體系“三類所有”的集合體范疇，未細化到農民(農戶)本體層面。第二，土地承包經營權的性質不明晰。土地承包經營權制度實質是一種對集體(國有)土地使用權承包經營的生產組織制度。其性質不甚清晰，引發經濟學、法學界的“債權說” “物權說” “準所有權說” “使用權替代說”等熱烈爭鳴，成為理論創新的前置問題與難題。第三，集體土地所有權主體虛置；第四，市場主體的缺位。第五是土地產權保障制度不配套。

　　以上缺陷，我們可以通過創新農民土地持有產權制度的來加以有效矯治。

　　首先需要把握土地產權制度創設的規律。既具有由土地私人占有與生產向土地股份聯合體、合作社的生產與占有的變革與轉變的歷史跨越性，又可能出現“一大二公”的超越階段性；既具有對小生產與私人占有的揚棄性，又可能出現俄羅斯全盤“私有化”或否定股份合作制的拋棄性；既具有吸納、借鑒人類社會創造的優秀文明成果的開放性，又可能出現拒絕學習、借鑒、吸收的封閉性。我們農民土地的發展權長期被忽略，被漠視，甚至被踐踏。怎么解決呢？我提供了一個思路。首先要以馬克思主義股份產權為指導，馬克思在指出人類社會發展必然規律的基礎上，曾對未來社會設計了兩種理論模式。一個是西方模式，一個是東方補充模式。在東方補充模式當中他提出了一個模式理論，他說股份制是對私人資本的揚棄，尤其強調土地合作是向新社會實現過度的形式，他列舉了針對中國、俄羅斯這樣的小農經濟汪洋大海的國度里，如何配制土地等資源。那么馬克斯和恩格斯的理論我們分析可以有八個方面，由于時間關系不做過多的描述了。

　　其次，要完善公有產權的結構體系，明確農民土地持有產權的法律地位。用“農民土地持有產權”替代“土地承包經營權”，以此作為農村土地公有產權新的實現形式之一，并從法律制度層面予以確認、規范與調整。

　　第三，要建立農民土地持有產權制度體系。就是說“持有論”替代“承包論”。對于農民土地持有產權的權利結構我做了一個理論模型，所謂農民土地持有產權，是指農民在一定年限內對集體所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流轉的結構性關系權利。它是在農民集體土地終極保有的基礎上，對集體土地在一定年限內動態利用的實現形式，同集體土地所有權處在一個對應關系的層面，其實質是公有土地產權新的實現形式的一種制度創新。 其典型特征體現在，首先是權利取得的法定性和繼受性。其次是權能體系的結構性。表現在：(1)依法承受、持有利用權能。是農民對集體所有土地依法取得、持有利用的先導性與載體性的權能。(2)收益分配權能。農民土地持有產權所追求分成收益形式可表達為：扣除持有利用土地所繳納的土地持有產權稅(可由國家免除)，因持有與利用土地從事涉農生產、投資的收益所繳納的土地產品稅(一般為減免或補貼)、土地資本產權(土地肥力級差)流轉收益所得稅；土地被征用進行產權交易所繳納的交易稅、增值稅；因土地資本產權繼承所繳納的遺產稅(這種對土地資本產權的繼承權僅僅作為權利形態，而不是以土地實物形態表達)的全部凈收益。(3)有序流轉權能。 再次表現在行使主體的確定性。第四，土地持有產權的限制性與排他獨占性的有機統一。

　　第四，要完善農地用益物權制度體系。在國家、集體土地終極保有權或農民土地持有產權之上，創設多種土地利用權利。如土壤改良權、種植權、養殖權、放牧權、休(復)耕權、技術實驗權、修建權、鋪設權、宅基權、培植權、用水權、通風權、采光權、眺望權、通過權、堆放權、取土權、特許采礦權、修筑權、空間權等等，建立以農民土地持有產權為核心的利用權體系，使利用秩序規范，利用功效安全，努力尋找土地利用權制度的最佳實現形式。

　　第五，要改革土地征用制度，建立健全土地征購制度。堅持兩項原則：其一是確因特別公共利益所必需；其二是按照市場價值規律，規范交易、平等保護不同產權主體尤其是農民的產權權益，不因制度缺陷而無視農民的土地持有產權主體地位，損害農民的相關產權權益。既從源頭上遏制因土地征用、劃撥、轉讓、利用引發的持續高發腐敗現象，又增加國家財源，緩解“反哺”農業財力不足的困境。還要積極創造條件，探索建立農民退休、養老、醫療等相關配套社會保障制度，提高農民的社會保障水平。

　　謝謝大家！