2010年9月7日-8日，以“新形式、新理念、新挑戰——探索合作共贏之路”為主題的21世紀論壇2010年會議在京開幕。中國社會科學院人口與勞改經濟研究所研究員、副所長、研究員張車偉在“專題研討會之五：社會保障——新挑戰、新機遇、新發展”上發言，他發言的題目是“完善失業保險制度，積極促進就業”。

　　張車偉：謝謝主席，我的發言題目跟白司笛很類似，也是談談中國失業保險現在存在的問題以及改革的方向。我談的內容包括三個方面：一是失業保險在國際上的發展以及它本身的改革。二是中國的失業保險制度現在存在的主要問題。三是對進一步完善中國失業保險制度的一些看法。

　　失業保險制度是城市化和工業化的產物，西方隨著工業化的發展，為了應對失業，他們從二十世紀初開始建立失業保險制度，法國在1905年率先通過立法，建立起自愿參加的失業保險制度，英國也在1911年建立起世界上第一個強制性的失業保險制度。從上個世紀三十年代，世界經濟的危機造成了大規模的失業以后，西方發達國家基本上普遍都建立了失業保險的制度，失業保險制度的主要目的就是為工作的人在失去工作期間，為他們提供基本的生活支持和保障，從而發揮社會穩定器的作用。但失業保險制度經過幾十年的發展，到上個世紀七十年代的時候，在西方國家就出現了很多的問題，尤其是在歐洲一些國家，這種失業保險的過度保護問題，使得勞動力市場就出現了一些失業率過高的現象，有很多失業人員由于失業保險待遇比較高，所以他們就不再愿意進入到勞動力市場尋找工作，所以降低失業率的努力也很難實現。

　　從上個世紀八十年代開始，歐洲就開始了勞動力市場的改革，把失業保險待遇的支付和參加工作、再培訓結合起來，出現了一些積極的勞動力市場政策這樣一種變化，也就是要把失業保險從一種消極的、保障基本的生活的，同時要變為促進就業和促進就業結合在一起，通過附加在這種失業保險給付條件上，讓它再回到勞動力市場，這樣一些相結合的辦法，使得失業保險在發揮保障基本的時候，發揮促進就業的功能。在西方失業保險促進就業、預防失業是他們改革的一個方向。

　　中國的失業保險制度也是一個具有中國特色的制度，中國失業的問題也就是最近十幾年才開始出現的，因為中國就業制度的變化，我們國家很長一段時間內是不存在失業的，我們的計劃經濟體制條件下。我們最早的時候，在五十年代，我們對失業采取的是一種救濟的辦法，在中國1950年頒布了救濟失業工人的辦法，這個存在了很長時間。從1958年到1978年，計劃經濟的體制，中國不存在“失業”這個概念，也就沒有了失業保險和失業救濟的概念。改革開放以后，八十年代中期，隨著改革的深入，一些國有企業的職工開始下崗，這時候我們出臺了一些國有企業職工待業的保險規定，到1993年出臺了國有企業職工待業保險規定，隨著勞動力市場改革的深化，尤其是上個世紀九十年代中期的時候中國勞動力市場步伐加快，然后開始出現企業職工下崗，尤其國有企業職工開始下崗，我們國家在1999年的時候開始正式出臺了失業保險的條例，這是中國失業保險制度開始在正式的建立。

　　失業保險制度在中國應對勞動力市場沖擊，尤其是國有企業改革的過程當中發揮了重要的作用，我們都知道，從1998年我國開始勞動力市場改革，隨后的幾年時間內，中國有幾千萬人，尤其是城市正規部門的工人失去了工作，再加上一些集體企業的職工，這個數字就比較可觀，這樣一個規模和歐洲很多國家人口的規模，可能比他們還要多。在這個過程當中，應對他們基本的生活保障問題，我們出臺了三個保障線，失業保險起了非常重要的作用，在應對國有企業職工下崗，甚至我們在2008年底到2009年出現金融危機的過程當中，我們失業保險在應對企業下崗的過程當中還是發揮了非常大的作用，起到了社會穩定器的作用。

　　但是我們失業保險制度存在很多問題。第一，覆蓋面太低，覆蓋的人數太少，剛才有一個圖可以看到，我們失業保險覆蓋的勞動者的數量在城鎮職工勞動者比例也不到一半，同時領取失業保險的人數在失業當中的比例也很低。雖然我們失業保險制度經歷了非常快速的發展，比如覆蓋的人員從絕對數來看，從2001年1.03億擴大到2008年的1.24億，這個比例是非常低的。享受的人數也是這樣，這幾年還出現了一些下降，享受失業保險的人占失業人數的比例也從2001年45.9%下降到2008年的不到30%，這樣一個問題對于整個勞動力市場的影響不是很充分。

　　第二個問題，我們失業保險制度享受時間長，待遇水平比較低。中國失業保險享受最長的時間可以達到24個月，這個時間是非常長的，世界上很多國家領取失業保險的時間通常在26到52周，比如美國有47個州規定了26周的時間，三個州為30周的時間，加拿大為45周，意大利為180天，雖然經濟蕭條的時候可以延長。日本按照參保的時間和失業者不同年齡，規定的享受時間也不一樣，工作不滿一年的能夠享受90天，工作20年以上的，年齡在45-59歲可以享受330天。我們的待遇水平也比較偏低，國際上失業保險金占失業前工資的比例一般是50%-80%，中國領取的失業保險金的標準不足城鎮職工平均工資的30%，最低的時候達到15%，這個比例從保障生活來講是不夠的。

　　第三，我國統籌水平太低，基金的結余非常嚴重，我國失業保險大部分在縣級、市級的水平上進行統籌。由于各個地方的經濟發展水平不一樣，經濟發達的程度不一樣，失業的狀況不一樣，所以失業保險存在著苦樂不均的現象，現在的問題是，1998年的時候，失業最嚴重的時候，有的地方失業保險基金很多地方是不夠的，現在基本上都出現了普遍結余的現象從2001年到2008年，結余規模迅速上升，從2001年的30億提高到2008年的331億，2008年的累計結余基金達到1310億，這是一個相當大的規模。這樣一個基金結余，說明我們失業保險運行的效率是不夠的，失業保險基金的作用沒有得到充分發揮。正是因為存在這么多的問題，失業保險在發揮效率方面，我們覺得還是存在很多問題。

　　今后我們應該考慮對失業保險制度進行改革。第一，應該確定合理的繳費標準和待遇標準，確保失業保險權利和義務相結合，現在我們失業保險繳費的時候是按工資比例，但是享受的時候和它沒有關系。第二，合理確定失業保險金的支付時間和支付標準。第三，完善失業保險制度，還應該考慮提高統籌層次，我們現在統籌層次太低，應該提高到更高的層次。第四，應該把失業保險和促進就業結合起來，吸取國外保險曾經的一些經驗教訓，在進行改革中一開始就應該把失業保險促進就業的結合起來讓它變成一個保障基本生活和促進就業結合起來的社會保險制度，謝謝大家！